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税务师立法失败原因有哪些？

来源：高顿网校 2020-04-09

　　目前，中国税务师立法还在积极推进中，2017年，国务院法制办公室现面向社会公开征集2018年立法项目建议，虽然立法暂时被搁置，但是作为一位税务师从业者来说，立法的需求是非常迫切的。

　　立法的路途并不顺畅，面临着众多困难，总结如下几个原因，仅供大家参考(下文参考“财会信报”，2017年第51期，作者“任冬雪”)。

　　一、涉税服务边界模糊，立法难于划分

　　从税务师职业的本身去讲，税务师就是取得税务师证书后，从事涉税服务的专业人士，但是国内对于涉税服务的边界比较模糊，从目前的法律法规来看，并未完全说明主要业务的范围是什么，故而要推进税务师立法，还需要花费较多的时间对此进行规划与说明。

　　二、缺乏独立性

　　税务师与注册会计师、律师合称为“三师”，但是税务师与这两者的地位明显不对等，注册会计师和律师都已经立法，司法部门对律师、财政部门对会计师进行监管，但是这注会和律师存在较高的独立性，因为政府部门对这两个部门的业务来源不存在决定性影响，但是税务师的业务来源就受到税务机关的指导监督，所以要想税务师立法，税务师就需要解决管理的独立性。

　　三、取消的呼声较大

　　我们知道，不管是会计师事务所还是律师事务所，都是可以接税务师事务所相关的业务的，所以当下有一些人呼吁可以取消税务师行业，因为税务师事务所是可以被取代的,有悖于当前简政放权的主基调。

　　文章最后，税务师行业经过30年的发展，2018年全年行业营收就超过200亿，可以说明这个行业的发展是巨大的，但是立法的路程还是相对漫长，虽然未立法对于行业的发展有不利的因素，但是长远看，税务师行业还是属于朝阳行业，发展前景是非常不错的。

　　附上“财会信报”，2017年第51期，作者“任冬雪”。文章标题“税务师行业立法迫切需要又困难重重”

　　为加快税务师行业立法进程,近日中国注册税务师协会(简称“中税协”)发布《关于积极向国务院法制办公室提出加快税务师行业立法建议的通知》,并号召各地税协向国务院法制办公室提出立法建议.究竟税务师行业立法是否必要?立法过程中应注意哪些问题?推进立法进程会遇到哪些困难?本期《财会信报》记者专门采访了北京明税律师事务所高级合伙人、资深税务律师施志群先生.

　　经济发展现实需要立法箭在弦上

　　经过30多年的发展,税务师行业已成为维护国家税收利益、保护纳税人合法权益、参和社会管理和创新的一支重要力量,成为继律师行业、注册会计师行业之后的第三大专业化社会组织,承担了涉税鉴证、纳税评估和税务检查等大量涉税业务,发挥了税收征管的重要辅助作用.据中税协统计,仅2015年,全国税务师事务所为103万户企业提供各类涉税鉴证服务,调增应纳或补缴税额8 620亿元,调减应纳税额4 822亿元.发展涉税专业服务对维护国家税收利益和纳税人合法权益、促进税法遵从、监督税法正确实施、构建税收共治格局意义重大.

　　據中国公司法务研究院2015年进行的百家中国企业“走出去”问卷调查显示,企业最需要了解的信息中税务信息位列第二；’24%的企业在境外项目投资中遇到过税务争议,99%的企业聘请第三方服务机构,绝大多数企业进行了税务筹划.随着自贸区的建立和增加,国(境)外大量企业进入,专业化、国际化的涉税专业服务需求日益强劲.在国家对外开放的大格局中,涉税专业服务组织在适应税收国际化趋势、为“走出去”和“请进来”企业提供专业配套服务的作用不可替代.

　　近年来,国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》等文件,明确规定税务师事务所等涉税专业服务机构可以从事对企业纳税情况的真实性、合法性进行鉴证、对上市公司信息披露和协助海关稽查出具专业结论等业务.在《企业信息公示暂行条例》中也提及了“税务师”,并和会计师、律师放在了同等的地位,但作为“三师”之一的税务师,在法律地位上远远不及前两者.早在1993年我国就通过了《注册会计师法》,明确注册会计师在我国经济活动中及法律上的地位,《律师法》也于2012年通过、2013年开始实施.但税务师在税收征管中的法律地位如何一直待定,甚至在2014年国家将注册税务师由准入类职业资格调整为水平评价类后一度有夭折的风险.

　　对于涉税服务,我国目前只在《税收征管法》中有一条原则性规定：“纳税人、扣缴义务人可以委托税务人代为******税务事宜”,但这样的规定过于笼统,既没有规定委托税务人******税务事宜是纳税人的一项权利,也没有说明税务人包括哪些主体,更没有规定税务的主要业务范围是什么.一直以来,涉税专业服务的法律属性不明、税务师在税收征纳关系中的法律地位未定等问题,导致税务师行业行政监管和行业自律均处于软弱状态,亟需通过立法予以明确.

　　随着社会经济的发展变化,现实意义上的涉税专业服务内涵更为深远,在专业要求上更加精深.而作为涉税专业服务主体的税务师行业,由于涉税专业服务立法滞后,导致行业发展迟缓,从业人员的权利和责任不明确,在市场竞争中处于相对弱势地位,以致影响到其从事涉税专业服务的法律地位、社会公信力和价值认可度不高,迫切需要加快涉税专业服务的立法.

　　立法应从源头入手、循序渐进、符合国情

　　对于税务师行业的相关立法事宜,中税协相关负责人表示,应从战略的高度,充分认识涉税专业服务对于深化税收体制改革、建立完善的市场经济体制的重要意义,以法治思维和法治方法大力促进涉税专业服务健康发展.为此中税协建议,国务院在借鉴国际经验的基础上,制定适合国情的《涉税服务管理条例》,明确竞争型服务模式.中税协认为,制定《涉税服务管理条例》,既是对《关于深化国税地税征管体制改革方案》提出“构建税收共治格局”、“探索政府购买税收服务”、“规范和发挥涉税专业服务社会组织在优化纳税服务、提高征管效能等方面的积极作用”在法制层面的具体落实,也是对《企业信息公示条例》和《海关稽查条例》有关涉税鉴证、提供专业意见在“母法”层面的回应.通过立法使服务执业合规、政府监管有据,起到整饬市场、规范服务、提质增效的目的.鉴于注册会计师和律师已有专门立法,中税协建议在《涉税服务管理条例》中设专章对税务师和税务师事务所的法律地位和执业条件予以明确,对涉税鉴证的独立性和服务行业规则作出具体规定.

　　施志群认为,要想对税务师行业进行立法,应该从源头上进行调整解决.税务师行业有别于律师及会计师行业,虽然司法部门对律师、财政部门对会计师进行监管,但是正常情况下,司法部门对律师、财政部门对会计师的业务来源是不存在决定性影响的,其管理具有较强的超脱性和独立性.而对于税务师而言,不仅在实质上要受到税务机关的指导监督,其业务来源和业务结果也和税务机关紧密相连,对其管理缺乏必要的独立性.因此,对税务师行业的立法应参考律师和会计师行业的管理模式,先行解决管理独立性的问题.

　　考虑到税务师行业的特殊性,施志群建议立法应循序渐进.近年来,我国已逐渐推进税务师行业法治进程,例如今年出台的《涉税专业服务监管办法(试行)》和《税务师事务所行政登记规程(试行)》对税务师事务所进行了规范.本次制定《涉税服务管理条例》应以《税收征管法》及后续系列文件等文件精神为依据,对税务师行业的主体地位、权利义务、服务范围和服务质量监督等等以规章和规范性文件形式明确规范,后在成熟时再行对税务师行业出台比现行文件更高层级的相关法律法规.

　　目前,有些规模较小的公司为了降低成本,委托不具备执业资格的咨询公司、独立的个人等从事涉税专业服务,不仅加大了纳税人的纳税风险,而且还形成了我国涉税专业服务主体混乱、整体水平不高的现状.施志群建议,从规范涉税专业服务市场的发展、防范纳税风险的角度,应该以法律的形式确定涉税专业服务的主体,明确将不具备资格的企业或个人排除在外.鉴于我国的涉税服务业务交叉性和复合性越来越强,包括律师、会计师以及税务师三大行业均可提供涉税服务,因此确定涉税专业服务的主体应考虑现实情况.可以借鉴美国、德国和韩国的情况,将律师、注册会计师和税务师考试合格的人员均纳入税务主体,从而建立一个完整的涉税服务体系.

　　立法过程漫长困难重重

　　税务师行业立法是国家经济发展和完善我国涉税专业服务体系的需要,对于维护纳税人权益、保护公民财产权、促进社会公平正义、推动国家治理现代化和法治化具有重要意义.但在立法过程中仍存在许多问题不可忽视.

　　首先面对的是对税务师职业存在的质疑之声.施志群指出,当下有许多专家认为税务师应彻底取消,更不用说对其立法强化了.有关人士认为当下税务师主要从事涉税鉴证业务,而注册会计师在对企业年报进行审计的过程中必然包含着对涉税事项的审计,实际上已经执行了涉税鉴证的工作,完全不需要税务师“多此一举”,有悖于当前简政放权的主基调.妥善处理立法过程中的质疑、传播税务师立法的必要性并在社会范围内达成共识,是成功立法的必经之路.

　　施志群表示,从长远来看,税务师行业立法的最大问题在于,税务师行业立法过程难以推进.一方面,本来税务师行业就比较繁芜丛杂,其相关业务和律师、会计师的业务互有交叉,需要厘清税务师行业业务边界,明确其业务和律师和会计师业务关系如何.无论是边界的确定还是和其他人员业务的划分都需要大量的人力资源、物力资源及推进时间.在此过程中,尤其涉及税务师行业的规范问题,还需不断听取纳税人、专家、学者等社会各界意见并不断修改相关规定.依现在的形势来看,这个过程是漫长而痛苦的.另一方面,税法本身具有复杂性和专业性,单一的职业人员有时候很难做到游刃有余,强行进行规定也会产生一些其他问题.

　　早在2016年3月全国人大财经委副主任委员郝如玉建议,国务院尽快制定《中国税务师条例》,对税务师行业立法,规定税务师和税务师事务所的法律主体地位、权利和义务等,待时机成熟时,提请全国人大常委会专门立法.根据郝如玉建议,国家税务总局也已按照行政许可法立法程序,向国务院法制办提交了《中国税务师条例》立法报告,但是《中国税务师条例》至今没被立项,此次由中税协提议对税务师行业立法究竟能不能成功还是一个未知数.

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