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中国税务报：保障中国公民海外正当权益税收为领事保护埋单

来源：高顿网校 2014-08-14

　　中国税务报：保障中国公民海外正当权益税收为领事保护埋单

　　7月，利比亚再次燃起战火，中国大使馆呼吁、协助国民尽快撤离；月底，一名中国留学生在美国南加州遇害，当地使领馆立即着手安排后续事宜……今年以来，中国公民海外领事保护事件屡屡发生。小到补办证件、联系亲友，大到解救人质、撤回侨民，都需要领事保护为公民在海外撑开一把安全伞，而这背后，更需要财政支出为领事保护事业提供强大后盾。反过来，日益提升的领事保护诉求，也正要求相关投入持续增加。

　　财政支出保障海外利益

　　出国在外，如果遇到麻烦甚至危险，去找当地使领馆，是不少人的*9反应。

　　今年以来，在境外遇上麻烦事的中国公民不在少数。

　　7月，燃起战火的利比亚，中国公民开始撤离；6月，伊拉克中国公司员工撤离；5月，越南河静省反华暴力事件中受冲击的3860名中国企业员工被安全接回；3月，载有154名中国公民的马航MH370航班失联……

　　时间再往前推，2013年韩亚航空空难，2011年湄公河中国船员遇袭、日本大地震、利比亚3万多侨民大撤离……

　　这是一串政府营救史，也是一笔财政支出账。在发生危险的时刻，制度、人员和资金保障缺一不可。从这个角度说，作为财政支出的重要组成部分，外交支出是领事保护的重要支撑，更是公民在海外最扎实的依靠。

　　外交部领事司司长黄屏透露，这几年，中国公民在海外每年遭遇到的大大小小的案件，多达3万余起。而在10年前，这个数字只有不到100起。公民出境，保障尊严不被侵害、保证人身财产安全，这些最基本的需求便是领事保护的内容。

　　在财政部公布的数据中可以发现，从2010年至今，外交支出每年增长20亿元——30亿元，从2010年的269.22亿元增长到2014年的376.81亿元（预算），增长了近40%。

　　而具体到每起领事保护的花费，曾有过3年驻外大使馆工作经验的外交学院教授夏莉萍接受采访时表示“不是很清楚”，记者致电中国领事保护中心时也未获得明确答复，一位不愿透露姓名的前驻马尔代夫外交官则表示没有明确的数据统计。

　　“不过据在驻外使领馆工作的朋友介绍，使馆有一笔领事保护经费。”夏莉萍透露。夏莉萍于2000年——2002年在中国驻以色列大使馆领事部工作，从事过护照、签证、领事保护等各项领事业务。

　　相比寻找失物等小事，撤回侨民、解救人质等领事保护事件所需要的资金保障，就不是一笔小账了。据法国《费加罗报》今年4月7日报道，截至4月初，马航MH370航班的搜寻费用已超过5000万美元（约合人民币3.1亿元），而中国在搜寻方面的投入约占搜寻总费用的一半。近年频发的大规模撤侨事件中，国际上如日本等国曾在撤侨时向个人收取费用，而中国在历次撤侨行动中，都没有收取费用。

　　在保障出境公民人身与财产安全方面，财政投入给予了充分而厚重的保障。

　　海外利益诉求快速增长

　　与外交支出逐步增长相适应的背景，是中国公民、企业在世界各地身影的增多。一方面，中国国际地位不断提升，保障每位出境公民的基本利益也应当是“大国外交”的应有之义。

　　另一方面，国人走出去步伐正在不断加快。去哪总能碰见中国人，正成为不少人出境的共同感受。据国家旅游局消息，2013年中国公民出境总人数为9819万人次，创下历史新高，并已连续4年每年以超过1000万人次的速度增长。预计2014年中国公民出境人次为1.1亿人次，将首次突破1亿人次。除了短期出境外，还有数量可观的中国公民长期停留海外，学习、经商、工作或定居。

　　教育部统计数据显示，2013年中国出国留学人数为41.39万人。伴随数字增长同时出现的另一个明显趋势，是出国留学生的低龄化。在中学阶段选择出国留学的比例逐步提高，这些尚未成年的孩子生活在异国他乡，需要领事保护的概率也随之上升。

　　与此同时，随着“走出去”战略的逐步实施，目前在海外的中国企业已经有2万多家，他们同样是领事保护的对象。中国海洋石油总公司（以下简称中海油）就是其中的一家。

　　中海油税务处处长李楠在接受采访时表示，截至2013年，中海油海外业务已遍及40多个国家和地区，海外资产比重达到40%，海外收入比重达到30%。

　　“未来，进一步‘走出去’已经成为公司的重要发展战略。在这个背景下，我们与众多国家的使领馆接触便是常有的事情。”李楠表示，中海油每到一个国家投资，都会到中国驻当地的使领馆报到，并在遇到困难的时候寻求他们的帮助。李楠也坦言，长期以来，中海油开展海外业务时都受到了当地政府和使领馆的重视，在遇到纠纷时及时获得了使领馆的帮助。

　　领事保护服务急速跟进

　　国人不断“走出去”，客观上提高了领事保护案件的数量，也在无形中对外交工作提出了新要求。在财政投入的保障下，近年来领事保护与服务也有了新的改变。

　　这两年有出国经历的人大多都有这样的记忆：当飞机降落在异国机场，走出舱门，打开手机，界面显示的信号是不熟悉的英文，但收到的*9条短信却是汉字：信息内容是提醒在国外的注意事项与当地大使馆、领事馆的联系方式。

　　“每次出国一下飞机，都先收到这个问候，感觉心里挺踏实的。”每年都会出国两三次的小张说道。从2011年9月起，中国公民出境，都能收到来自中国外交部领事保护中心的短信提醒。截至目前，已经有超过1.5亿人次的中国公民在近200个国家和地区享受到这项免费服务。2012年，外交部还与工业和信息化部合作，将短信的容量从70个字符增加到140个字符，增加了公民文明出行的提醒内容。

　　小张每次都会把这条信息一直保留至回国，“里面的联系方式很重要，万一有需要呢，在国外只能靠他们了！”

　　小张所说的“他们”，就是领事馆的工作人员，这是一支一直默默保护出境公民的队伍。王文清加入这个队伍时间并不长，到驻悉尼总领事馆从事领事保护工作才1年多，他这样总结自己的工作：是知心人，更是危难时刻的救急人。

　　王文清回忆，有一天早上一开门，就闯进来一位蓬头垢面、拉着拉杆箱的男士。原来，这名男士前一天晚上赶飞机时才发现护照丢了，不仅如此，钱财同时被盗。没钱住旅店的他只能在机场待了一晚。男士着急地请求王文清帮他想想办法。一边去向领导汇报了此事，王文清一边安顿他坐下，递上一瓶水，一袋面包。“他手中捧的是祖国沉甸甸的宽慰！”王文清笑称。经过与国内相关部门的紧急联系与协调，中午下班前，一本深蓝色的旅行证放在了他的手中，“这个一米八的爷们竟然一时无语，只是一个劲地握着我的手摇。”王文清至今仍记得当时的场景。

　　驻悉尼总领事馆有6个服务窗口，其中一个是值班领事。王文清每天接待的各界人士，少则几十，多则上百。“值班领事是总领馆每天与外界接触最多的人，也是签字最多的人。”每年，万余份申请上都留下了领事官员的签名。

　　像这样的领事馆，每年都在增加。记者从外交部获悉，截至2013年12月31日，中国在外国设立领事机构数量达96个，2013年就增加了5个。包括这96个领事机构在内，中国目前有260多个驻外使领馆，他们都是实施领事保护的主体。

　　2007年8月，外交部成立领事保护中心，专门解决在境外保护公民安全和权益的问题；2011年中国领事服务网开通，平均一两天，网站都会更新提醒，仅2014年6月，就更新了27条提醒，内容包括灾害预防、战争提醒等。

　　除了提醒，在境外遇困时，领事官员可以为你做什么？

　　翻开外交部2011年发布的《中国领事保护和协助指南》可以发现，领事官员可以为你做的有9项内容，包括推荐律师、翻译和医生，帮助诉讼或寻求医疗救助，协助联系国内家属、寻找国外失联家属，解决危急生计问题，为遗失证件的公民签发证件等。

　　外交部部长王毅在今年初透露，外交部将在年内建成领事保护与服务全球应急呼叫中心，这是一个被称为“海外110”的24小时的电话热线。“今后，同胞不管走到世界哪个角落，一旦遇到危难，就能在*9时间与祖国取得联系，听到来自祖国的声音。”

　　这种种进步，都离不开财政支出的保障。

　　呼唤外交支出科学充分

　　拥有与中国国际地位相匹配的境外感受，成为越来越多境外公民与企业的诉求，对正在发展的领事保护与服务，他们也有着更细致的期待。

　　“我觉得使领馆还有很多工作可以做。”李楠举例表示，搜集投资目的国基础信息的工作就非常需要得到使领馆的帮助。

　　“目前，由于信息、资讯比较发达，我们可以比较方便地了解国外的基本税收政策。但有关当地的文化环境、税收执法环境、商务环境、法律环境等，我们就缺乏一些具体的了解，从而给实际工作带来了一些阻力。因此，我们特别希望我国各驻外使领馆能够配备专职人员从事与中国企业‘走出去’相关信息的搜集及整理工作。”

　　面对不断更新的诉求、不断攀升的领事保护申请数，更多的外交支出成为必备的准备工作。

　　“资金不足，人员有限”，不少业内人士对领事保护的现状，都给出了这样的概括。北京大学国际关系学院副院长王逸舟曾罗列一组数据来说明这个问题：美国一个领事官员服务对象是6000人，而中国高达18万。中国的领事官员和服务对象的比率是美国的30倍、日本的15倍。美国从伊拉克撤兵时，留在伊拉克境内的还有1.2万外交工作人员及雇员，而中国只有8人。

　　记者调查发现，在外交支出预算中，并没有对领事保护与服务等各单项一一列出，这一笔支出并没有明确的数字记载——这意味着，更细致科学的预算正成为新的需求。

　　“的确需要加大外交预算的投入。当然，这要和国家整体发展水平相匹配。但是，外交预算至少应和其他领域的支出同步。现在，这种同步增长的趋势并不明显。”中国外交协会副会长、原中国驻乌拉圭以及委内瑞拉大使王珍表示。

　　近5年来，尽管每年外交支出的绝对数额在不断增长，但其占全国公共财政支出的比例却并非如此。数据显示，中国的外交预算占全国公共财政支出比例从2007年以来一直呈下降趋势。2007年，外交支出决算金额为215.28亿元，占当年全国财政支出约0.4%。2014年，外交支出预算有所增长，为376.83亿元，但占全国财政支出的比例下降到了约0.25%。

　　“不仅仅是领事保护与服务的直接投资，还包括后方，比如说人才培训之类的，也需要资金保障。”前驻菲律宾大使馆工作人员小唐说道。

　　但值得注意的是，夏莉萍提醒，增加财政投入并非提高领事保护质量的*10出路。“我不认为领事保护应该完全靠财政投入。像2011年利比亚大撤离那样的政府大规模投入的方式是不可持续的。”

　　由于境外的政治、军事、社会环境均具有不确定性，夏莉萍建议，依赖商业途径可能是解决领事保护经费问题更持久的办法。具体来说，就是通过购买商业保险，健全我国涉及海外公民和企业安全的保险机制，鼓励公民和企业在走出国门之前购买相应的保险。“另外，英国的模式值得借鉴。英国政府在颁发护照时对每本护照收取一小笔额外的费用，用以处理一些海外公民遇到的紧急事件。这也相当于保险。”

　　可以肯定的是，增加支出，或者购买保险，目的都是相同的，正如国务院总理李克强在出访安哥拉时所说，大家平安是*5心愿。

　　来源：国家税务总局微信

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