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关于建立政府财报制度、注会招投标改革、IPO改革的提案

来源：中国注册会计师协会 2014-03-17

　　【导读】在今年的全国“两会”中，来自注册会计师行业的六名代表委员分别就各自所关注的会计审计、财税改革、行业发展等话题提交了各自的议(提)案。本期，《财会信报》刊登全国政协委员张连起授权发布的有关于政府会计改革及注会招投标等的提案内容。同时，本报并对相关提案进行了点评。

　　全国政协委员、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起在今年“两会”上共提交了6份提案，也是今年行业代表委员中提交议案提案最多的代表委员。

　　张连起在其微博写到：“到目前为止，我提交了6份提案，包括降低小微企业税费、成立证券市场改革会计审计小组、环境费改税、改革注册会计师专业服务招标、建立政府财务报告制度、推动中国公民普通护照免签等。按照要求‘境界要高，切口要小’，我付出了*5努力。既然被称为‘言官’，无愧于心。”

　　提案一：加快建立政府财务报告制度

　　张连起认为，在我国建立政府财务报告制度，对于准确掌握政府资产、负债等长期资源和责任情况，有效监控政府债务，合理配置政府资源，科学安排财政收支，保证政府的可持续发展，具有重大的现实意义。

　　张连起认为，目前我国政府预算主要存在以下五大问题：未单独提供全口径政府财务报告;预算执行情况反映不准确;政府会计体系混乱，政府所提供的会计信息呈碎片化;政府会计体系所提供的会计信息不能满足相关信息需求者的多种信息需要;会计信息报告不完整等。

　　他在提案中写道：“政府财务会计报告应当全面反映政府财务业绩和财务受托责任的相关、可靠的财务信息，但我国预算会计信息的报告和使用都不够充分。缺少全面反映政府债权、债务、资产等财务状况的报告制度，不利于人们了解政府是否将财政资金用于预算限定的用途或目的;会计报告内容不完整，反映的信息过于简单，如没有提供国有资产(包括金融)方面的财务信息、政府投资形成的国有资产产权构成及收益权的信息，国债未来的还本付息负担、社会保险基金的未来负债和政府担保形成的隐性债务等，都未在总预算会计报表中反映。”

　　为此，张连起有针对性地提出六项政策建议，包括：适应财政管理体制改革的需求，构建政府财务报告制度;研究制定政府财务报告标准和编制办法，理清家底;明确政府会计目标，满足社会多元需求;完善财务报告体系，提高会计信息的透明度;全面反映政府公共部门的财务状况和财务活动结果;全面、客观、真实地反映政府公共部门的成本费用，以及政府公共部门的受托业绩。

　　张连起表示，政府会计应以政府活动为核算范围，凡是政府活动引起的资金运动，就应该纳入政府会计的核算范围。张连起同时认为，以“收付实现制”为基础的会计制度已不能及时反映和体现政府的全部经济活动和资产负债结果，要不失时机地向“权责发生制”转变。

　　同时，张连起建议，要全方位披露政府公共部门各个方面、各种类型的财务活动信息，包括政府及公共部门全面、完整的财务状况，既包括政府层面、公共部门层面的财务状况;也包括期间的和连续的财务状况，还包括政府受托管理的公共财产权益、公共债务(显性和隐性债务) 情况。从总财务状况变动、现金流量和净资产(国有资产权益) 变动两个侧面反映公共部门的财务状况变动情况。突出反映预算与实际执行相比较的情况，以揭示政府公共部门预算管理能力。

　　在《提案》中，张连起提出了建立政府财务报告制度的具体建议，即，按照政府会计制度和会计准则的要求编制部门报表，比如资产负债表、损益表、现金流量表等，增设现金流量表主要是反映政府及其各部门各种货币资金运动的相关信息，为政府宏观经济决策提供参考;其次，会计报表附注及其补充资料应充分反映以下信息：本级预算执行情况、国有资产分布和使用、政府采购基金和专项基金的使用等;再次，尝试编制国家合并资产负债表，充分反映各级政府之间资金运动的整体财务信息，同时充分利用互联网等信息传播方式向社会各界及时、客观披露除国家机密以外的财务信息。

　　点评：政府会计改革已经成为共识。财政部等正在修订相关行政事业单位会计制度，并推进权责发生制在政府会计中的运用。而建立政府财务报告制度，也是建立透明政府、阳光预算的必由之路。

　　提案二：深化招投标改革，推动注册会计师行业良性发展

　　在推进政府购买服务的过程中，注册会计师将更加频繁地接触到招投标。张连起在今年“两会”中专门针对推进注册会计师专业服务中的招投标改革提出了自己的建议。

　　张连起在提案中指出，要加强和创新社会管理，在公共和非公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。但在政府购买服务的招投标环节，还存在着过于注重价格，忽视机构实力和专业服务内涵等问题，导致专业服务机构竞相压价、恶性竞争。

　　张连起认为，政府购买注册会计师服务的招投标过程中存在四个方面的问题。首先，相关政府部门、国资委、企业在不同程度上对购买专业服务都存在认识不到位的情况，还沿用购买一般货物的“价格最低”思路;其次，专业服务招投标相关管理规范存在不足，“综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算”，在技术标评审不到位的情况下，这一规定迫使事务所陷入价格竞争的局面;再次，政府购买专业服务方式单一;最后，招投标压严重影响专业服务质量和行业发展。

　　他表示，目前政府和大中型国有企业购买审计服务普遍采取公开招投标的方式。这种方式表面看来有预防舞弊、公开透明的优势，但增加了参与招投标的盲目性，助长了“围标”“拦标”“陪标”以及低价竞争的机会主义行为，已成为压低专业服务价格的一种手段。

　　针对以上存在的问题，张连起提出了深化招标改革，推动注册会计师行业良性发展的四点建议。

　　首先，对购买专业服务重新定位，强化对专业服务价值和特点的认识，对相关政府采购和招投标制度进行修订完善。

　　他建议，如果采用公开招投标方式购买专业服务，可以借鉴发达国家做法，采取先评审技术标，在满足技术要求、保障专业服务质量的前提下再评报价标的方式，进一步规范政府购买专业服务的行为。

　　其次，完善政府采购和招投标相关管理规范，降低价格因素对购买专业服务的影响。

　　张连起建议对存在支持“价低者得”的相关文件进行修订，同时推动相关政府和招标单位执行财政部文件精神，降低报价权重，同时事务所报价不得低于当地收费标准下限的75%。

　　再次，考虑专业服务特点，鼓励采用更加合理的购买方式。应根据注册会计师服务价值类型，如信息技术服务、管理咨询、中央大型企业审计等特定专业服务，鼓励采取公开招投标以外的方式，如竞争性谈判等完成采购。

　　第四，构建招标投诉受理机制，以透明披露应对恶性竞争。注册会计师行业协会应充分利用互联网平台，及时接受、核实确认有关参与招标方的投诉，通过网站、微博、微信、客户端等媒体，将购买服务不公正竞争情况摊到阳光下，用社会监督和同业监督倒逼市场秩序。

　　点评：注册会计师行业不正当低价竞争不是新问题。同时，招投标环节的乱象也早已存在。在推进政府购买服务的当口提出针对注册会计师专业服务的招投标改革，恰逢其时。

　　提案三：尽快成立证券市场改革会计审计组

　　张连起指出，近年来，证券市场发生的一系列上市公司造假丑闻，背后都与相关公司治理层、管理层设计操纵的财务会计舞弊案有关。

　　张连起认为从本次IPO重启后发生的一系列问题看，在向注册制过渡的进程中，支撑整个市场的会计审计顶层资源和监管力量分散，相关政策的制定缺少稳定性和确定性预期。

　　为此，他提出三点建议，建议整合资源，尽快由证监会牵头成立证券市场会计审计组。

　　*9，证券市场改革会计审计改革组由证监会、财政部、银监会、保监会、国资委、学术界、注册会计师界的资深专家组成，办事机构设在证监会会计部。该改革组的主要职责是涉及公司IPO、上市公司年报、信息披露等领域存在的重大会计审计问题进行独立判断、统筹应对、综合治理、督促落实。

　　第二，制定核准制向注册制过渡的会计审计路线图和相关准则指引。证券市场改革会计审计组的一项重要职责，就是为发挥市场决定作用的监管转型提供政策准备，为以信息披露为基础的新股发行改革提供专业咨询，规划证券市场会计审计改革路线图、时间表。

　　张连起表示，需要强调的是，注册制并非无标准、无门槛，同样需要有包括会计审计标准在内的严格检验，合格者才能放行。

　　第三，协调各方、统一监督、分类指导交易所、发审委、执业机构的会计审计工作。

　　点评：张连起称，成立该改革组，旨在增强证券市场的权威性、公正性、透明性。而从某种程度上说，张连起的建议就是建立中国版的PCAOB。

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