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期待市场化的证监会

来源：高顿网校 2015-11-06

　　7月16日，深交所综合研究所法律研究小组在深交所官方网站上发布名为《2007年证券市场主体违法违规情况报告》，明白指出，证监会监管内容和范围不断扩张，妨碍了市场机制作用的正常发挥。虽然该报告据说因为“反应太大”而于当晚就被撤下网站，但仍然值得喝彩，因为它确实指出了中国证券市场最严重的制度缺陷。

　　证监会的官员们恐怕都见过世面，相信他们自己也会承认：这个世界上再也找不到像中国证监会这样的证券监管机构了。它根本就不是它自己的名称中所说的“监管性”（regulatory）机构，而是计划体制时代的行业“主管”（management）部门。

　　在市场较为健全的国家，证监会通常属于独立监管机构（agency）。之所以是“独立”的，因为它跟内阁部会不同，不受国会和行政机构直接控制。它们的职责主要是依照法律授予的权力对具体的一个市场进行监管。这类机构通常拥有一定的委托立法权，可以制定管制规章，当然也享有准司法性权力，可以对违规者进行调查和惩罚。

　　在中国，有很多机构，有agency之名而无agency之实。它们不是独立的，倒更像行政机关，它们的权力也接近于行政权力在特定领域的延伸。因此，从某个角度说，它们的权力远远大于独立监管机构。比如，中国证监会就享有行业准入、业务审批，尤其是上市发行审查的权力。谁能上市，由证监会决定，而不是由证券交易所决定。当然，证监会似乎还承担着调控股市指数的职能。

　　然而，权力扩张，并不等于管制就比较有效。事实恰恰相反。计划经济时代，政府对企业的管理权力最为庞大，其结果，却是经济的全面混乱与失败。到上个世纪七十年代末，“国民经济濒于崩溃边缘”，不得不进行市场化改革。

　　行政或者打着独立监管机构名义的准行政机构监管市场的权力不合理地膨胀，也必然导致这个市场的混乱。如深交所综合研究所法律研究小组的报告所说，证监会监管的内容和范围不断扩张，超出行政力量应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场机制可能表现出的缺陷，反而妨碍了市场机制正常发挥其作用。

　　比如，监管机构全面控制证券市场，必然使证券市场与市场整体脱节，而按照政治、行政意志运转。而这个意志自始即把股市当成拯救国有企业、推动产业结构调整、推动国有企业转换经营机制、改进公司治理的手段，股市反而根本无法发挥其按照效率原则配置资源的本来目的。那些与政府有特殊关系的企业才有上市机会，没有特殊关系的企业则可以用金钱购买这种关系。这导致中国上市公司总体质量低劣。但这些企业又需要筹集资金，于是，监管机构就人为地控制上市进入门槛，导致上市公司成为中国最为稀缺的资源。股价被严重高估，内在地也就具有大幅度涨跌的趋势。监管机构对股指的调控，也放大了这一起落幅度。

　　可以说，中国证券市场的所有严重问题：公司质量低劣、治理混乱，股指非理性涨跌，监管腐败，无一不是监管权力过度膨胀、抑制市场机制正常发挥作用的结果。在中国，证券市场有“市场”之名，但由于监管制度严重不合理，却离真正的市场很遥远。

　　解决这些问题，与当年解决计划体制的问题一样，需要进行市场化改革。市场化改革的方向很清楚：收缩不合理的监管权，或者更准确地说，证监会从证券市场主管部门变成真正的监管机构。只有变成权力有限的、独立的监管机构，证监会才有可能恰当地履行其正当职责。证券监管机构的职能就是对市场进行监管，如果它去参与市场，操纵市场，就不可能有效进行监管。

　　证券监管机构郑重其事地对企业进行审核、决定谁能够上市，这就已经参与了市场。遍观各国，证券市场的枢纽乃是证券商，尤其是它们自愿组成的交易机构——证券交易所。哪家公司能够上市，通常都是由证券交易所自行确定标准，自行进行程序审核的。由此也就形成多元、多层次的证券交易体系，满足具有不同偏好的上市公司和投资者的需求。

　　由此又能够形成多元的证券监管体系，证券交易所也是一个重要的监管者。为了在竞争性市场中维持自己的地位，证券交易所必须进行严格监管，这是它的利益所在。只有在这一内在监管机制发挥作用的基础上，证券监管机构的外在监管才可能管用。当下中国的证券市场体制却大大地矮化了证券交易所，使之根本无法扮演基础性监管者角色。这个时候，即便证监会一心为公，全力监管，也未必有效。更何况，前贤早就说过：大权在握，必致腐败。

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