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四大特色之法国政府会计改革

来源： 高顿网校 2015-05-13
　　我们高顿网校小编每天更新会计指南的文章，比如这篇5月13号星期三*7发布的——四大特色之法国政府会计改革
　　2001年8月1日，一项新的法案———《财政法组织法》在议会获得通过，这是法国预算和会计改革的法律保障。《财政法组织法》是具有宪法性质的法律文件，其法律级别高于一般法律。
　　它对法国预算和会计系统作了新的规定，使预算和政府会计方面的有关法规成为了更为重要的法律。该法的通过及其在2006年1月1日的正式实施，标志着法国朝着新公共管理方向迈出了重要一步。
　　《财政法组织法》明确了政府会计的改革方向。该法案规定，中央政府会计除一些特定活动可以采取特殊的处理方式外，必须遵循私营企业权责发生制的会计原则。决策层经过权衡，认为一开始就在预算会计和财务会计全面实行权责发生制是有风险的，因此决定采用两种制度并行的方式：即预算会计仍沿用收付实现制，而财务会计采用权责发生制。
　　2001年10月，中央政府确定了三大主要任务，要在2006年以前全部准备就绪，以确保改革顺利实施。一是2004年以前所有部委进行彻底的管理改革，建立起对项目及其目标的管理控制机制；二是2005年以前预算司要负责建立一个按功能分类的全新的预算框架；三是2006年以前公共会计总局要对会计系统进行全盘更新：建立新的会计准则、设计新的软件系统、组织教育和培训等。
　　三套会计系统并行
　　《财政法组织法》规定了中央政府的会计核算问题，要求必须建立三套会计系统：预算会计系统、财务会计系统和成本分析会计系统。
　　三套会计系统的功能如下：
　　一是预算会计系统与预算拨款保持一致，用来跟踪预算的执行，核算预算的现金流入和流出。它的所有特征与目前的预算会计系统仍保持一致，即以收付实现制为基础。由于其处理方法兼有权责发生制的一些特征，故被称为修正的收付实现制。
　　二是财务会计系统对中央政府的所有活动进行核算，力求全面、真实地反映中央政府的净资产和财务状况。它的基础是权利和义务的确认，除中央政府特有的运行活动外，遵循私营企业权责发生制的会计原则。
　　三是成本会计系统利用财务会计的权责发生制信息对项目进行成本分析，对公共支出是否达到预期目标进行评估。它的会计基础也是权责发生制，是与绩效预算相对应、为评价公共支出效率而专门设置的一种特殊类型的会计系统。目前，前两种类型的会计已经开始在政府会计领域使用，公共会计总局使用这两种方法对国家的每一笔收入和支出进行跟踪。
　　制订新会计准则
　　在法国，并存着多种采用权责发生制的会计准则。一是适用于法国所有企业的《统一会计计划》，二是国际会计准则委员会制订的《国际会计准则》，三是欧盟制订的《政府会计准则》，四是国际会计师联合会公共部门委员会制订的《国际公共部门会计准则》。
　　前两个会计准则是针对企业制订的，并不适用于政府会计。而后两个会计准则尽管适用于政府会计，但由于欧盟制订的《政府会计准则》更像一个统计方面的规定，而且其标准尚未编制完毕，也不能满足法国的迫切需要。而第4个准则有关国民经济核算方面的限制性规定是法国无法接受的。
　　因此，法国政府会计准则的制订无法照搬上述4个准则中的任何一个。但这4个准则仍具有重要的参考价值。
　　法国新的政府会计准则采用权责发生制会计基础，包括13个实施细则：财务报告，费用，主权收入，运行收入、管理收入和财务收入，无形资产，有形资产，金融资产，存货，与流动资产相关的索取权，中央政府现金状况构成，资本负债和金融衍生工具，风险、债务、非资本债务和其他债务规定以及财务报告附注中应披露的承诺。
　　编制权责发生制会计报表
　　随着改革的实施，需全面采用权责发生制会计基础编制中央政府财务状况报表，包括资产负债表、盈余/赤字表、现金流量表及相关附件。其中，建立“开放型”资产负债表是关键。而所谓的“开放型”意味着需逐年对资产和负债清单进行更新和重新计价。
　　其一，建立资产负债表的意义。
　　一是通过资产负债表对国家资产和负债实现有效的跟踪，而不是像以前一样只是对预算活动的记录，使之成为国家资产和负债管理的重要工具，使国家资产更加透明和利于管理。二是通过建立资产和负债清单，会计部门按照权责发生制进行会计核算，公共部门进行资产和负债管理。三是通过对资产和负债清单的跟踪，重建国家资产评估体系。建立资产负债表的核心工作是建立资产和负债清单。
　　其二，建立资产和负债清单。
　　以资产为例，建立资产和负债清单分为以下4步：
　　一是确定建立清单的资产范围。这主要指国家资产，不包括公立机构的资产。但法国2006年提出对国家参股的公立机构资产也要建立清单。
　　二是资产的确认和计量。资产清单的制作主要采用了3种方式：对某一类资产实行穷尽性的清单制作，如所有的不动产；与相关部委合作，对某一类资产进行部分性的清单制作，如计算机软件、实验室等；对数量很大但价值较小的资产，2006年以后法国采用适当方法进行清单制作。
　　三是建立并使用资产清单。有形资产清单包括交通运输工具、基础设施、军用物资等。无形资产清单包括专利科研成果、国家开发的计算机软件和公用土地占用许可权等。资产清单还包括金融资产、存货、储备金等。
　　四是对资产采用定期重新计价原则。对资产清单进行追踪和更新，每年都要重新计价。
　　其三，资产和负债的确认与计量。资产和负债的确认与计量是编制资产负债表的基础，也是政府会计改革中的重点和难点问题。法国在正式实施政府会计改革前，就已经对资产和负债的确认与计量做了有益的尝试。如从1999年起，法国就对设备、建筑物等资产进行盘点后以账面价值计价，并采用直线法计提折旧，以及开始在年末计提国债应付利息等。但当时仅是在个别事项的核算上引入了权责发生制，而且缺乏统一的会计规范指导，资产的计量及折旧方法都需改进。
　　2001年法国启动政府会计改革后，在清产核资工作的基础上，通过制定政府会计准则对资产和负债的确认与计量进行统一的原则性规范。其所发布的13项政府会计准则中，除第1号准则外，其余12项准则中有8项准则涉及资产和负债的确认、计量及披露。这些具体的会计准则在政府会计概念框架的统一指导下，本着一般性与特殊性相结合的原则，既借鉴了企业会计准则对资产和负债的确认与计量做了一般性的会计规范，同时也对政府部门特有的资产和负债做了特殊会计规范。
　　负债的确认也是政府会计改革中的难点。例如，政府作为一个法律主体可能面临诉讼，也就面临履行赔偿的风险，就可能存在潜在的负债。因此，法国政府会计准则要求政府对所面临的诉讼进行分析，对败诉的可能性以及可能面临的赔偿金额进行评估，并在此基础上计提预计负债。但在实际操作中存在一定的技术难度。
　　又如是否对公务员养老金计提负债。这不仅是会计技术问题，还是一个政治问题。由于政府向议会提交的以收付实现制为基础的预算报告中不包含应付养老金，如果资产负债表中确认了这项巨额的长期承诺负债，政府则难以向议员们解释预算与会计之间的差异。可见，一些负债的确认与核算已超出会计的技术范围。
　　三方面配套工作持续跟进
　　政府会计改革是一项十分复杂的系统工程，涉及面广，工作量大，需要付出相当多的人力、物力和财力。改革的顺利推进仰赖于大量的准备及配套工作。
　　一是成立强有力的领导机构和跨部门的执行组织。法国中央政府成立了一个部际委员会，负责推动和监督预算和政府会计的改革。而在财政部内部，也成立了一个协调委员会，推动3个常设小组的工作。这3个常设小组分别是：由10人组成的新法计划小组，负责财政部内的所有协调工作；由6人组成的公共部门会计准则领导小组，负责起草公共部门会计准则；由12人组成的一个团队，负责明确新会计系统的有关概念。
　　另外，为加强工作协调和内部监督，法国财政部在原来向中央各部委派驻财政监察员的基础上，又向各部委派驻了会计小组，整合成立了大约20人组成的驻部预算会计监察办公室。
　　二是做好相关准备工作和组织大规模培训。法国政府在预算分类改革、会计准则制订、政府部门资产的确认与计量、预算行动的成本核算和绩效评价体系构建、信息系统建设等方面做了充分细致的准备。如法国政府用了3年时间初步完成了政府资产和负债的清点造册工作。同时，为确保改革顺利推进，法国政府还实施了一项庞大的培训计划，对会计师等相关从业人员进行培训。
　　三是建立强大的多维信息系统。2005年法国政府成立了国家财政信息署，规划开发Chorus系统（一种分布式实时操作系统）。
　　其目标是在新的预算和会计框架下建立一个强大的多维信息平台，将《财政法组织法》的所有规定纳入该系统，能够跨部门全面收集信息，能够满足一笔资金在同一时点按不同会计方法分别记录的要求。
　　来源:中国会计报

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