浅谈国有企业改制中的财务问题及对策来源：《经济师》2008年第2期作者：赵钢日期：2008-06-12字号[ 大 中 小 ] 　　国有企业改制的最终目的是应该体现企业机制的改变，而不是逃避应尽的经济责任和社会责任。如果企业改制离开搞活企业的经营、增强企业竞争力，那么尽管换了名称，剥离了债务，也无法摆脱破产倒闭的窘境。由于企业改制中出现了逃避经济责任和社会责任的逆流，带来的负面影响当然不可小视，一些优势企业本来经营状况不错，看到别的劣势企业尚且可以借企业改制之名，行逃责之实，自己企业在竞争中辛辛苦苦经营又有何意义，于是也随波逐流。此风一开，最终使企业改制成了银行债务和国有资产大逃亡最时髦的借口，也就没有企业愿意下苦工夫经营了。对企业改制的内容和目的不明确导致在企业改制的具体操作中出现了一系列的问题。企业改制根本没有什么捷径可走，更没有侥幸的“陈仓”可渡，越是绕弯付出的成本就越大，越是虚与委蛇，就越可能积累起未来的矛盾和危机。对于这一点，许多地方改制企业的经验和教训可见一斑。　　一、企业改制中出现的问题分析　　1.国有企业改制中的资产流失问题。一是存货账实不符，实际库存远小于其账面价值；二是加速折旧，人为缩短固定资产的折旧年限；三是加大成本和亏损；四是不全面清理固定资产与存货；五是将国有资产投资收益、经营利润收入等虚列为“负债”，挂“应付款”账上，进行隐匿；六是往来账款不实，多头挂账，甚至拟造往来款增加企业的负债；七是不应列入资产核销的损失，骗取核销国家所有者权益；八是已转变价值形态的固定资产，在改制中不评估，仍以账面价值申报；九是暗箱操作，未公正审计与评估，未正确证明和界定资产属性。　　2.企业在改制中土地资产评估的问题。（1）土地资产评估不科学。对土地进行评估是企业改制中的一个重要环节，随着近年来土地价格的上涨，不少企业希望利用改制这个“机会”，伺机侵吞国家资产，为个人利益作打算。因此，某些企业在改制时候，不聘请专业的土地估价评估机构，而是找些资格不完善的事务所来进行土地评估，就是为了能擅自改变土地价格，侵吞国家资产。而在我国，目前来看从事土地资产评估工作的除了土地资产评估机构以外，还有会计师事务所、审计事务所、物价评估所、国有资产评估公司、房地产评估事务所等等。这些评估机构中许多不具备土地估价资格。加上历史遗留等问题，许多状况往往难以掌握，给土地评估带来了一定的难度。（2）土地资产评估把关不严。按规定，土地资产评估应由县级以上土地管理部门立项，但是由于部分企业和部门对土地资产观念淡薄，土地行政划拨、无偿无限期使用的思想依旧存在，实际上办理土地资产评估立项手续的只是少数，绝大多数被其他部门越权立项，有的甚至不立项或双重立项。根据国家有关规定，改制或新设公司使用国有土地必须评估，评估结果经县级以上土地管理部门确认后，方可作为处置资产的合理依据。但事实上，某些部门从自身利益出发，擅自越权审核土地资产评估结果，擅自对不符合要求、严重失实的土地资产评估结果予以确认。对于这种评估结果严重失实、评估报告不符合要求的土地资产评估，而当地国有资产管理部门也给予确认。如果以这种确认后的评估价格折股进入改制的国有企业，无疑会带来国有土地资产的大量流失。（3）土地资产登记不到位。在国有企业改制的土地资产评估中，存在着土地资产登记不到位的现象。当国有企业将通过出让的土地使用权抵押给银行或其他金融机构时，应及时与银行或其他金融机构一起到土地管理部门去进行土地使用权抵押登记。但事实上，有一些银行或其他金融机构与国有企业为了减少麻烦、不交抵押登记费用等原因，均不到土地管理部门办理土地使用权抵押登记。另外，有的国有企业在政府有关政策出台之前，就与银行或其他金融机构将土地使用权抵押登记贷款，但到现在却还未到土地管理部门办理土地权属的抵押登记。在上述情况下，国有土地使用证上“备注”栏均未显示出他项权利的设定情况。因而就给土地估价师评估土地带来了一定的麻烦。如果土地估价师在评估国有企业改制中的土地资产时，考虑土地他项权利对土地价值的减值影响，评估出来的结果缺乏法律依据；如果不考虑土地他项权利对土地估价的影响，又不符合实际情况，得到的评估结果必然高于改制的国有企业土地的实际价值。（4）有关土地资产的政策法规不够完善。国有企业改制中的土地资产评估工作虽已进入正轨，土地资产评估与管理仍存在不少问题，有关的政策法规还不够完善，相互间的衔接也不协调。　　3.企业改制资产评估中的几个问题。企业改制的资产评估与一般的资产评估有所不同。以往的资产评估往往是委托单位希望评估价值提得高一些；然而改制的资产评估则要求评估得低一些，甚至要求越低越好。这主要是因为资产评估后很有可能将资产评估卖给个人，尤其是将要卖给原企业的法人代表。如果资产评估从业人员不作仔细深入调查，将会造成资产漏评；而造成资产漏评的主要原因是委托方没有提供或不肯提供评估资料。（1）长期投资。长期投资因数额较大，一般不会在评估中遗漏，投资方在账面上理应有所反映，但事实并非如此。（2）无形资产。除从外部购入的无形资产在账面上有所反映外，企业自身积累和形成的无形资产，一般都没有及时记入会计账户，在转制资产评估中委托方对这些问题都不肯主动提出评估。（3）核销财产。为了适应市场需要企业在经营上往往“看风使舵”或“船小调头”，哪门热销搞哪门，往复地搞转产。这些企业以前因产品下马并且已由主管部门批准在账面上核销掉的机器设备，近年来由于该产品升温，核销掉的机器设备经过简单的整修后仍可使用，仍有资产评估价值。　　二、解决企业的问题的对策及建议　　解决企业在改制中的种种问题是一项长期、复杂的过程，这其中涉及到政策、法律、从业人员以及企业主等方方面面的问题，需要企业自身素质的提高也需要服务水平的提高，更需要政府在政策上的倾斜与扶植。只有企业、中介机构、政府等各部门的共同努力才可以解决。　　1.解决国有资产流失问题的对策及建议。企业改制中国有资产流失的问题，也就是企业改制问题中的腐败问题，其本质是一种违法犯罪的行为，具有违法性的实质。我国法律对保护国有资产有着明确的规定，任何人不得采用任何非法手段侵占属于国家的财产。采取隐匿资产等手段，达到非法占有国有资产是当前企业改制中一个突出问题。有些改制企业的厂长经理一夜之间成为百万甚至千万富翁，企业改制成为这些人一夜暴富的“最后晚餐”，出现改制前“红红火火”，改制中“惨不忍睹”，改制后“腰包鼓鼓”的怪圈。这种将国有资产在企业改制中千方百计“缩水”并隐匿，在企业改制后个人非法占有的行为，无异于贪污或盗窃。要解决这个问题，就要加强审计在企业改制过程中的作用。（1）审查企业改制过程的合法性。主要内容包括：企业改制的方式和方法是否按照有关部门的授权进行；有关部门制定的规则和程序能否保证企业改制工作的顺利进行；企业改制的程序和所采取的步骤是否符合法律和规章的要求；企业改制过程的透明度如何，是否贯彻公开、公正和公平的原则；在出售企业（资产）之前，是否及时通知了所有潜在的购买者，所有有关方面在获得有关资产出售方面的信息时机会是否均等；企业改制过程是否按照经批准的规则和程序进行。（2）审查企业改制过程中有关事项处理的合规性。主要内容包括：企业改制前对资产的评估情况如何，有关资产评估机构的技术胜任能力如何；会计处理和资产评估所采用的方法是否合规，方法的应用前后是否一致；企业所有的资产和负债是否都重新进行了评估，是否以确定的资产负债表日的资产价值为依据，确定了出售企业（资产）的条件；企业改制协议规定的程序与有关部门的规定是否一致，公共利益的保障程度如何；收购企业（资产）时有关购买和付款条件是否合理，这些条件的确认是否经过了专家的评价。（3）审查企业改制过程中有关资产处置和收支事项的合法性。主要内容包括：审查被出售的国有资产的保管是否适当，有无被任意处置；国有资产所有权转移的程序和情况是否符合政策和法规，是否符合协议的规定；有关方面对改制过程中的收支事项有无合理的计划和控制；国有资产的出售在经济上是否合算，资产的定价是否合理；企业改制过程中有关支出是否必要，有无超过规定的标准；出售国有资产的收人是否全部入账，有无被截留或挪用；是否合理使用出售国有资产所取得的收入。（4）审查企业改制的效率及其目标的实现情况。除了审查企业改制的程序及其操作之外，审计机关应当更加重视审查企业改制的效率及其目标的实现。要通过支出和收入（节约）额的比较，并考虑通过出售国有企业（资产），对经济活动的促进和经营获利能力提高的影响，来综合评价企业改制的成效。审计机关还要对政府部门在企业改制过程中履行受托责任的情况做出评价，评价政府部门已进行工作的经济、效率和效果，这些工作的进行是否符合收益*5化的原则，有无实现收益*5化的目标。（5）强化对资产管理部门在企业改制中的再监督。国有资产管理部门对企业改制负有指导、督查责任。国有资产管理部门要监督改制企业的清产核资，加强对资产评估机构的管理，严格审查评估机构资格，核查评估结果，保证评估质量。在此基础上，审计机关应该加强对资产管理部门的再监督，对改制企业中发生的国有资产流失案件进行查处，坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。　　2.解决企业在改制中的土地评估问题的对策及建议。土地资产评估必须严格遵循科学、合理、依法的原则，根据不同的企业改制类型、处置方式及权利状况，按照城镇土地估价规程和有关要求，科学选择评估方法和相关参数，客观、公正、公平、合理地确定国有企业改制土地使用权在评估期日现实条件的价格。对于土地资产评估因素的选择，要因地制宜，以客观属性为标准，减少主观随意性。选择评估因素时，可考虑以土地的自然经济条件为宗地估价的主要因素，并结合社会、生态因素等进行综合评估，避免出现土地资产结果相差甚大的现象，防止土地资产的流失。同时，尽快地完善国有企业改制中土地资产评估的理论体系，建立科学可行的技术操作规范。（1）严格按照土地资产评估程序操作。国有企业改制的土地资产评估应严格按照规定，向县级以上土地管理部门立项。对于未立项进行的土地资产评估，评估结果不予确认。应要求改制企业严格按照程序向土地管理部门申请立项。评审确认是国有企业改制的土地资产评估中国有企业最为关注的焦点问题，是政策性很强的一个工作步骤，也是这项工作的关键环节。县级以上土地管理部门只能对依法进行的土地资产评估结果进行慎重确认。评估结果的确认要有一个科学的确认标准。因此，要建立统一的评估结果确认制度，评估机构提出的评估结论要按照一定程序进行审核认定后，才能提交委托单位，以保证评估结果的客观性和公正性。（2）及时准确地进行土地权属登记。为了明晰土地产权，细化土地产权权能，根据国有企业改革的需要，将土地使用权进一步细分为划拨土地使用权、出让土地使用权、转让土地使用权、出租土地使用权、抵押土地使用权等多项权能。在对多项权能进行登记时，土地使用权抵押登记尤其不容忽视。因此，一定要大力宣传土地使用权抵押登记的重要性，让抵押双方充分意识到只有经过土地使用权抵押登记，他们的合法权益才能受到法律保护，国有企业的土地资产才能得到准确合理的评估。（3）加强土地资产评估的立法和政策法规的宣传力度，提高评估机构人员素质。搞好国有土地资产评估管理，就必须有相应的法律法规作保障。因此，要努力推动国家有关土地资产评估管理法规的出台，加快《土地法》的制定工作，规范各种土地资产评估管理的职能，为土地资产评估管理奠定坚实的法律基础。同时，尽快制定有关土地资产评估管理的政策性法规，以及完善土地资产评估管理的部门规章，使得国有土地资产评估管理有章可循。此外，必须加大土地国情、国策、国法和土地管理的法律、法规以及有关土地方面的方针政策的宣传力度，提高人们对土地资产评估管理等有关基础知识的了解，和增强人们处理土地问题的法律意识，并且促进政府对国有企业改制中土地资产合理正确的评估与管理和推进国有企业的顺利改制。（4）还要加强对土地估价人员的管理，提高估价人员的整体素质。土地估价师要严格按照国家土地资产评估的有关规定和标准执业，强化自身职业道德培训和素质教育。土地估价人员还要系统地学习土地资产评估的理论和方法，充分提高收集、分析和运用信息资料的能力以及准确的判断能力。　　3.解决企业在改制中的资产评估问题的建议及对策。（1）加强机构协调，提高整合技术。建议评估机构相互之间、评估机构与审计机构间经常进行充分和全面的沟通，就评估方法、依据、假设和前提经过沟通取得统一认识，并以此为基础对评估报告进行整合。而在评估整合过程中，综合审计评估机构应对全过程做全方位的跟踪，随时就出现的问题与和机构进行协商调整。根据以往之经验，在评估中务必要做到的是：在对长期投资进行评估时，应先对被投资企业进行整体评估。根据拟改制企业占被投资企业股权比例，确定该长期投资的评估值，控股和非控股的长期投资，均单独计算评估值，并记在长期投资项目下，不可将被投资企业的资产和负债与投资方合并处理；对应收款的评估要在恢复已计提坏账准备的基础上，严格按政府关于国有企业改制的有关文件规定进行评估，按规定程序核销坏账；对预计负债进行确认时，将前提条件和假设条件设定义为“未考虑现在及将来可能承担的抵押、担保事宜。”特别关注企业在承担连带责任担保的情况下，担保单位享有的拒绝履行担保责任的抗辩权，及在履行担保义务后所拥有的向被担保单位的追偿权；正式评估报告出据前，评估机构要与审计机构做好对接工作。（2）明确改制目的，做好论证调研工作。既然评估的目的是为改制服务的，因此要使评估报告能为改制提供重要的参考依据，就必须充分了解改制目的，这样才能达到纲举目张。在大型的、多目的评估中，基础的论证调研工作也是必不可少的。调研应主要包括如下几个方面：制定详细的、完善的评估方案，充分论证评估方法；与委托方进行动态沟通，及时了解评估重点和评估难点的变化，做到评估重点心中有数，评估难点心知肚明；与评估企业进行全面沟通，了解评估企业的历史背景、发展历程、组织架构；开展尽职调查，全面了解企业的资产状况和财务状况，按照规范对其做出恰当的职业判断；熟悉掌握各级政府关于企业改制的有关法规，严格依法评估。可以说只要确实明确了改制目的，做好了基础调研工作，评估的不确定因素自然就消失了，评估的难点也就没有了，评估报告的质量也就提高了。（3）优先搞好资产处置，明确评估范围。评估机构在正式评估前，要首先了解被评估企业的资产处置情况，对未进行处置的企业要发挥专家优势，协助企业做好全面的清查处置工作。对纳入改制的土地和房屋资产应先进行确权，然后上报国资委、政府资产经营部门和国土部门进行审批。涉及特殊行业的房地资产处置方案，还应征求政府主管部门的意见。对权属不清的房地产剥离引起的相关债权债务等关系，资产经营公司、上级产权单位要与改制企业协商处理；引起企业净资产减少或资产状况恶化的，要申请由资产经营公司、上级产权单位根据相关规定进行核减或视情况调整改制方案。对于坏账、呆账要根据有关规定报资产经营公司和上级主管部门进行核销，不能核销的可剥离给上级主管部门。经过这样的处置，便可编制资产评估明细表，明确评估的具体范围，基本解决企业实有资产与改制评估资产不一致的问题。如果处置速度慢，而企业的改制工作又有时间限制，可采取在上报有关部门对资产进行处置的同时，对企业拥有的资产先进行全面评估，待日后处置方案确定后再调整评估报告的办法进行。（4）重塑风险意识，控制执业风险。建议评估机构和行业协会对执业人员进行新评估环境下的风险意识教育，提高评估人员的风险意识；建议评估机构充分加强前期调查，充分了解和掌握客户的基本情况，制定详细周密的评估方案；根据评估的特定目的，选择适用的评估价值类型和方法，保持高度的执业谨慎，将职业判断贯穿评估工作的始终。　　作者单位：太原市建筑工程总公司