营业税改征增值税试点对地方税收的影响及应对策略思考来源：九江市地税局作者：日期：2013-03-01字号[ 大 中 小 ] 　　摘要：营业税改征增值税（简称“营改增”）是深化税制改革的必然趋势，对减少重复征税、推动经济转型、优化税制结构具有的重要意义。本文分析了改革试点在税制设计、时机选择、财力分配、税收征管等方面存在诸多风险与挑战，尤其是对地方税收所产生的巨大冲击与影响，提出了完善试点方案，加快改革步伐，健全地方税体系，合理协调国地税职责分工的若干对策与建议。　　关键词：营业税改征增值税 地方税体系 分税制改革　　一、“营改增”是优化税制结构、深化税制改革的必然趋势　　（一）营业税制度本身存在几大弊端。　　1、税赋重。营业税一般按纳税人提供劳务取得的营业收入全额征税，无论纳税人是盈利还是亏损，只要取得营业收入就必须全额缴纳营业税；无论纳税人外购劳务所负担的营业税，还是外购货物所负担的增值税，都不能扣除。营业税的计税方式加重了服务业的税负，对于处在创业期的小型微利企业，尤其是亏损企业，无异于是“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”，严重制约了服务业的创业、发展和壮大。　　2、重复征税。现代社会显著特点是社会分工越来越细，最终商品或服务的形成通常要经历若干中间环节。现行增值税和营业税并行设置，人为地将制造业和服务业分割开来征税，增值税仅对每个环节的增值额征税，营业税对每个环节都要全额征税，因而营业税存在重复征税问题，且流转环节越多，重复征税现象就越严重，意味着分工越细重复征税现象越严重。为了减少重复征税，企业尽可能地将研发、设计、测试、咨询等生产性服务业纳入制造环节，导致服务生产内部化，制约了社会化分工协作，不利于经济结构调整和现代服务业发展。　　3、出口不退税。世界各国对出口商品的货物和劳务税普遍实行“零税率”，即将出口商品在国内已缴纳的货物和劳务税在出口环节一次性退还给企业。现行营业税制对输出劳务在国外服务可以免征营业税，但如果在国内服务而对象在国外，就必须交营业税且不能退税，这严重削弱了服务贸易在国际上的竞争力。　　（二）营业税改征增值税是健全有利于科学发展的税收制度的必然选择　　1、营业税改征增值税可解决货物与劳务重复征税问题。将增值税征收范围覆盖所有的货物和劳务，可进一步打通和延伸增值税抵扣链条，实现货物和劳务税充分抵扣，从制度上根本解决了货物与劳务税制不统一和重复征税问题，有利于促进社会专业化分工，推动三次产业融合，促进国民经济转型升级。　　2、营业税改征增值税是实行结构性减税的一项重大举措。试点方案的一项重要原则是，改革试点行业总体税负不增加或略有下降。据上海*9季度的试点数据显示，全市试点企业和原增值税一般纳税人整体减轻税负约20亿元。小规模纳税人税负明显下降，占试点企业近7成的小规模纳税人，由原来按5%税率缴纳营业税调整为按3%缴纳增值税，税负下降40%左右；大部分一般纳税人税负略有下降，原增值税一般纳税人的税负因进项税额抵扣范围增加而普遍降低。这样不仅降低了进入改革试点行业的税赋，也降低了制造业的税赋，有利于整体降低企业税收成本，增强企业发展竞争能力。　　3、营业税改征增值税有利于促进服务贸易进出口。服务贸易国际化是世界经济一体化发展的必然趋势。营业税改征增值税后，服务贸易进口在国内环节征收增值税，出口实行零税率或免税制度，有利于我国企业以不含税价格平等参与服务贸易国际竞争，为现代服务业的发展升级和走向世界创造了条件，从而有利于优化投资、消费和出口结构，促进国民经济健康协调发展。　　二、充分把握“营改增”试点存在的风险与挑战　　（一）营业税改征增值税改革试点带来的主要风险：　　1、加大财政方面的风险。一是财政减收。营业税改征增值税作为一项重要的结构性减税措施，总体上必然会降低企业税收成本，减少税收收入，在经济下行压力加大的情况下，可能会造成财政收入增长乏力甚至有下降的风险。二是增加财政支出。为达到“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”的要求，试点地区专门设立了“营业税改征增值税改革试点财政专项资金”，对因新老税制转换而税负有所增加的试点企业，实施过渡性财政扶持政策，直接导致财政支出增加。另外，“营改增”后服务贸易出口实行零税率或免税制度，由此涉及的出口退税也会增加财政负担。　　2、增加税收征收管理难度。目前我国省以下税务机关大部分是国地税分设（上海、西藏除外），增值税由国税征收，营业税由地税征收。“营改增”试点后原来营业税纳税人须由地税移交给国税管理，这就需要国地税进行密切协作。由于国地税管理自成体系，各自征管信息系统无法对接，大量的基础资料和历史数据移交存在重重困难；加上国地税之间在管理权限和各自利益方面存在博弈，势必会增加协作难度。由于“营改增”试点仅在部分地区的部分行业实施，必然带来试点地区与非试点地区、试点行业与非试点行业、试点纳税人与非试点纳税人之间的税制衔接与协调问题，大大增加了税收征管难度。　　3、加剧区域经济发展不平衡。“营改增”试点给企业带来的减轻税负、激发活力的显著效果已成各方共识，地区之间的比较效应日益显现。先行试点地区因税改红利形成“洼地效应”，导致非试点地区企业千方百计将投资和经营向试点地区集中：或将企业迁移至试点地区；或在试点地区增设经营机构；或将总部业务向试点地区分部集中；或将企业的供应链向试点地区延伸等，从而造成非试点地区遭受产业和税收的双重流失。尤其是试点地区服务业试点企业开具的增值税发票可在全国范围内进行抵扣，势必形成在试点地区集中开票纳税，在非试点地区分散抵扣的局面，使非试点地区经济发展处于不断“失血”的劣势，加剧了区域经济发展的不平衡。　　（二）营业税改征增值税改革试点面临的主要挑战：　　1、税制设计上的挑战。服务业的差异性比制造业更加复杂，营业税改征增值税必须充分考虑服务业的特点和发展需要，对现有增值税税制进行必要的调整和改革。在税率设计上，税率档次太多会失去增值税的中性特征，增加税收管理成本；税率档次太少则无法体现服务业的差异性，会增加部分服务业的税负。在计税依据和计税方式上，由于人工、智力、信息、技术等因素在服务业中的比重与制造业显著不同，在服务业之间也存在明显差异，若普遍适用增值税一般计税方式，许多服务行业会因为能取得的抵扣进项很少而增加税负，从而制约服务业的发展；若多数适用增值税简易计税方法，则偏离了营业税改征增值税改革的初衷。　　2、试点范围与时机选择上的挑战。营业税改征增值税改革涉及面广，技术复杂，事关税制改革大局，有必要在部分地区、部分行业开展先行试点，为全面实施改革积累经验。但若参与改革试点的地区、行业越多，改革的时间拖得越长，则改革所面临的局面就越复杂、带来的风险也越大，对非试点地区和非试点行业的负面影响也越大。因此在试点范围与时间选择上，务必在效率与公平之间找到一个平衡点，将改革的风险降到最低。　　3、税权分配上的挑战。一是如何分配税收管理权。根据《营业税改征增值税试点方案》（财税〔2011〕110号发布）精神，改革的最终目标是在全国范围内把营业税改造成增值税，这就造成全国绝大部分税收都将由国税局征收，地税局被严重边缘化，势必遭到各省地税系统的消极抵制，从而影响改革的进程和成效。二是如何分配税收收入权。为了减少地方政府对地方税收收入流失的担忧，试点方案规定“原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区”，上述规定虽然短期内不会影响中央和地方的税收划分，但同是增值税因税目不同其收入归属完全不一样，因而存在人为调节收入归属的漏洞。从长远看，需要在试点经验中找到中央财政和地方财政的平衡点，重新确定增值税的分成比例。　　三、深刻认识营业税改征增值税对地方税收产生的重大影响　　（一）营业税改征增值税直接导致地税收入总量大幅度下降。　　营业税在地税收入中具有举足轻重的地位，营业税改征增值税后，当前的营业税将由地税收入变成国税收入，直接导致地税收入总量显著下降。据江西省2011年统计数据显示，全省地税部门共组织入库营业税收入272.8亿元，占全部地税收入（604.5亿元）的45.1%，其中建筑业、房地产业、交通运输业分别实现营业税85.7亿元、70.4亿元、38.6亿元，三行业合计（194.7亿元）占营业税总额的71.4%.另外，随同建筑业、房地产业、交通运输业的营业收入附征的所得税在地税收入中占有相当的比重，营业税改征增值税后将导致地税收入大幅度下降，提高地税收入占地方GDP和地方财政收入比重的目标将难以实现。　　（二）营业税改征增值税后地方税收失去主体税种，致使地税部门职能被弱化。　　营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。据江西地税网数据显示，2011年全省三大税种共入库459.1亿元，占全部地税收入的75.9%，其中营业税272.8亿元，同比增长33.5%；企业所得税105.7亿元，同比增长46.3%；个人所得税80.6亿元，比上年增长60.4%，三大主体税种收入合计增收132.2亿元，占地方税收增收总额的77.9%.“营改增”扩围后，地税收入中营业税将全部或大部分丧失，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税征管而失去新的成长空间，随同地税发票附征的企业所得税与个人所得税收入将因发票管理权限丧失而消失，这势必造成地税三大主体税种全面削弱，地税部门在纳税人和地方政府中的地位大幅下降，职能明显弱化，面临着重新定位甚至被撤并的境遇。　　（三）现行“营改增”试点方案将进一步削弱地方财政收入增长潜力，降低地方财政收入在财政总收入中的比重。　　为了减少改革的阻力，试点方案规定“原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区”，该规定虽然保证了地方政府的既得利益，却无法保证地方政府充分享有经济发展带来的实惠。我国正处于经济结构优化升级的重要阶段，第三产业在国民经济中的比重必将不断提高，服务业将是促进经济发展的最活跃因素。“营改增”后原属于地方税收入的存量部分可明确划分，但是原属于营业税行业的增量部分要分清收入归属就复杂得多，特别是产业融合不断发展、企业重组日益频繁的情况下，同一企业开展多业经营，既有原增值税项目又有原营业税项目，其所交增值税属中央还是属地方就难以划分。由于增值税属国税管理，收入归属划分权掌握在国税手中，地方政府处于被动地位，随着时间的推移，地方政府不但增量部分无法充分享有，而且存量部分也随同企业重组而萎缩，这将严重削弱地方财政收入增长潜力，进一步降低地方财政收入在财政总收入中的比重，加剧地方财权与事权失衡的局面。　　四、积极应对营业税改征增值税改革试点的策略思考　　（一）加快“营改增”试点步伐，促进国民经济健康协调发展。　　一是提高认识，积极应对。税收职能部门要切实提高对“营改增”改革的重要性与必要性认识，顺应税制改革潮流，树立大局意识，摒弃部门私利，为推动本省尽快加入“营改增”试点创造条件。二是做好准备，争取主动。全面收集、整理、完善营业税纳税人的基础信息、档案资料及历史数据，从税收总量、税源结构、发展趋势及经济效应等不同方面认真做好“营改增”后的税收分析与测算，为扩大“营改增”试点争取主动。三是认真调研，当好参谋。认真研究《财政部国家税务总局关于印发〈营业税改征增值税试点方案〉的通知》（财税〔2011〕110号）文件精神，结合当地经济发展阶段、税源结构分布与税收征管水平的现状，准确分析“营改增”后对地方税收及地方财政产生的冲击与挑战，提出完善改革方案的意见和建议，为地方政府应对“营改增”扩大试点做好决策参考。　　（二）完善“营改增”试点方案，科学合理地分配税权。　　1、重新确定增值税分成比例。以扩大“营改增”试点为契机，合理确定增值税分成比例，适当扩大地方税权，调整中央与地方收入分配格局，保证中央与地方的财权与事权相统一。由于我国区域经济发展不平衡，各地经济结构和发展阶段差异明显，地区之间对营业税的依赖程度差别非常大，若按全国平均基数调整“营改增”后增值税分成比例，则第三产业比重高的地区（如北京、上海、海南等）的地方财力会大幅下降，而以资源与重工业为支柱的省份（如山西、黑龙江、新疆等）地方财力将有明显上升，因而需要通过税收返还或转移支付等手段对省际之间的差异进行微调。但在计算分配增值税返还数额时，应改变以往依据税收来源地的单一标准，应充分考虑增值税负担在生产与消费地之间的承受情况，适当降低发达地区的税收返还数额，相应提高落后地区的份额，从而改变增值税扩围改革固化地区之间税源分布不公的状况。　　2、有选择性地保留营业税制度。营业税改征增值税的根本原因在于，增值税是中性税，不会因为货物与劳务的生产内容、流通环节不同而产生不同的税负。但增值税要保持其中性税收的优势就要求在税率档次设计上尽可能要少，而营业税实行的是行业差别税率，以体现政府对产业结构的调整和引导。因此，对于与生产流通关系密切，在生产性服务中占有重要地位的交通运输业、建筑业、房地产业和部分现代服务业，重复征税问题严重，改征增值税很有必要。但营业税的其他行业，尤其是生活性服务行业（如旅店、饮食、娱乐等）与工商业生产关系不密切、流转环节少、重复征税现象不严重、改正增值税的诉求不强烈，加上这些行业现金交易频繁，若改征增值税则会加大征管难度，导致税收流失严重，因此这些行业可暂不征收增值税，保留征收营业税。通过上述改革和调整，即可以解决增值税抵扣链条断裂问题，又可以克服增值税的缺点。　　3、妥善解决“营改增”后部分企业税负上升的问题。由于企业所处的行业特点、经营模式、发展阶段、客户构成等不同，在同样的税率水平下，不同企业改征增值税后可能出现税收负担增减不一的情况。对于那些人工智力投入较多，物质资料消耗较少，营业毛利率较高的企业，可能导致“营改增”后税负增加问题，建议参照目前对软件企业的办法，为其增值税税负设置一个*6限额，即当不含税销售额的增值税税负超过营业税税率时，超过的税负予以即征即退，以保证改革的顺利进行。　　（三）健全地方税收体系，不断壮大地方政府财力。　　1、加快“费改税”步伐，开征新的地方税种。在市场经济条件下，义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等事项具有明显的外溢性特征，属于政府必须承担的基本职责。现行分税体制将税源稳定、增长潜力大的税种划为中央税或共享税，留给地方的大多是税源分散、收入不稳定的小税种，导致财权向上集中，地方政府无法组织到与其事权相匹配的财力，只得通过各种收费来“创收”以弥补收入不足。但是收费在征收的规范性和管理的严密性方面无法与税收相比，因此清费立税，实行“费改税”是大势所趋。全面清理不合理、不合法的收费，整合性质相近、重复设置的收费基金，对体现政府职能、收入数额大、来源稳定、具有税收特征的收费基金改用税收取代。重点是研究开征环境保护税和社会保障税，使之建成地方税主体税种，增强地方政府财力，健全地方税收体系。　　2、改革城市维护建设税。现行城市维护建设税由于是一种附加税，其职能作用日渐削弱，税制设计缺陷凸显，征收管理问题突出，城建税改革势在必行。按照独立税种的要求，重新确定税率，扩大征税范围，以纳税人取得的流转额为计税依据，把城建税建成为地方税体系中完全独立的主体税种，以保证改革后的城建税随着国民经济同步增长，为地方政府提供更多的财力，促进分税制财政体制的进一步完善。　　3、推行房产税改革。房产税改革是“十二五”时期税制改革的一个重点，也是我国财产税制和地方税制建设的一个重要切入点。房地产具有数量多、价值大、不可移动、不可隐匿和长期持续性的特点。房产税是典型的财产税，属于直接税，税负不易转嫁，具有税基稳定、透明度高、受益原则明显等优点。从上海、重庆两地对个人住房征收房产税试点看，扩大征收范围，以房市场交易价格为基础计征房产税，是房产税制改革的方向，有利于地方政府增加财产税收入，提高直接税比重，完善地方税体系，优化地方税制结构。　　（四）重新定位地税部门职能，科学协调国地两税关系。　　1、调整企业所得税征管范围。“营改增”试点将导致国地税职责分工严重失衡，国税征管范围日益扩大，工作量急剧膨胀，征管力量将难以适应新的形势，必将影响到税收征管质量；地税失去最重要的税种，管理职能显著下降，又会出现人员闲置问题。当前国地税分工不彻底，职能存在交叉，对税收征管效率及税收成本产生了诸多不利影响，应以“营改增”改革试点为契机，重新划分国地税征管范围，将现有的流转税全部划为国税征管，将企业所得税划为地税征管。这样既可平衡国地税之间的职责分工，充分发掘各自的征管潜力，又可使国地税都能够充分掌握纳税人的生产经营情况，提高税收征管质量与效率。　　2、强化地税对政府性基金（费）的代征职能。政府性基金（费）是政府发展专项事业而筹集的具有专门用途的资金，是地方财政收入不可或缺的重要补充。地税部门作为地方政府财政收入的专门征收机关，具有完备的组织体系、专业化的干部队伍、严密的管理流程、完善的信息系统、丰富的管理经验，与其他部门相比，由地税部门专门代征在规范征管、降低成本、提高效率等方面具有显著优势。地税部门要强化代征职能，切实增强代征工作的责任感，坚持税费并举、以税带费、以费促税的原则，不断完善代征工作机制，加强与主管部门的沟通协调，实行税收与基金（费）“同征、同管、同查” 的一体化征管模式，不断提高各项基金（费）代征工作水平，为“费改税”提供实践经验和准备条件，为促进地方经济社会发展发挥更大作用，从而提升地税部门与地税工作在地方政府中的地位。　　3、建立新型国地税分工协作关系。随着“营改增”试点范围的不断扩大，要求国、地税机构合并的呼声也不断上升。笔者认为机构合并并非正确的选择，尽管目前国、地税机构分设存在职能交叉、分工失衡、效率不高等问题，但机构重新合并与建立完善分税制财政体制的改革目标背道而驰，将对中央与地方之间业已建立的稳定的、制度化的财政关系将产生重大冲击。分税制改革为中央与地方经济分权走向规范化、科学化奠定了基本的制度框架，国、地税机构分设是分税制成功的组织保障，有利于提高征管专业化水平和分工程度，不仅保障了中央与地方财政收入的稳定增长，而且充分调动了地方发展经济、挖掘税源的积极性。因此要在税制改革过程中应坚持并不断完善国、地税机构分设体制，重构中央税与地方税体系，严格按照税种类型划分国、地税征管职责范围，实行比较彻底地“分税分管”体制，国税以增值税、消费税等间接税管理为主，地税以所得税、财产税等直接税管理为主。进一步拓宽国地税合作领域与方式，探索国地税征税大厅合署办公，整合全国12366纳税服务资源，建立统一的税收信息数据库，实现税收信息共享，*5限度地降低税收成本，提高税收征管和纳税服务水平。