3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，将加快煤层气开发放在了突出地位。这不仅是安全生产、构建本质安全型煤矿的需要，也是能源革命的需要，在提高能源利用效率、清洁低碳、减少排放、维护国家能源安全，特别是天然气安全等方面都发挥着重要作用。

然而，目前煤层气产业却存在产量远远赶不上规划，上游投资严重不足，非法侵权现象丛生等乱象，深度阻碍了这一产业的健康发展，归根到底，都是我们的体制机制出了问题。

放眼“十三五”及更长时期，煤层气开发利用都需要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断提高发展质量、发展水平。通过实践新发展理念，努力实现《煤层气勘探开发行动计划》确定的2020年煤层气产量达到400亿立方米（其中地面开发200亿立方米）的战略目标。

资源量巨大。煤层气是赋存在煤层及其围岩中的，以吸附或游离状态存在的，以甲烷为主要成分的非常规天然气。按照新一轮资源评价，我国2000米以浅的煤层气资源量约为36.81万亿立方米，相当于490亿吨标准煤，排世界第三位。如果将评价范围扩大到3500米以浅，煤层气资源量还有大幅度增加。资源量超过1万亿立方米的盆地将近10个。

开发利用较早。1957年我国就组织过煤层气地面开采试验。上世纪70年代、80年代都进行过进一步探索。进入90年代，在党中央、国务院的重视和推动下，煤层气开发利用全面启动，并写进了《矿产资源法》及相关条例。“十一五”以来，煤层气开发利用已经编制、实施了两个“五年规划”。

技术解决较好。经过20多年的不断探索，在借鉴北美中介煤优势论、低阶煤富集论的基础上，结合我国煤层气资源情况和地质特点，我国煤层气富集理论实现重大创新，提出并实践证明了高阶煤优势论。863计划、973计划和《大型油气田及煤层气开发》国家重大科技专项等项目，较好地推动了煤层气科学技术发展。经过潘河煤层气国家示范工程等项目的反复实践，已经形成了较为成熟的5项成套技术，并获得了国家能源科技进步一等奖。2014年以来，潘庄区块水平井负压抽采获得成功，煤层气开发技术取得新进展。

成立国家公司。为加快煤层气和煤矿瓦斯开发利用，参照石油天然气一级矿权管理、国家石油公司负责开发模式，1996年年初，国务院批准设立了中联煤层气有限责任公司（下称中联公司），并修改了《陆上石油对外合作条例》，赋予国家煤层气公司权利，享有对外合作专营权。在世界范围内，组建国家公司开发煤层气的先例，至今都不多见。

非公经济参与。我国石油天然气行业，煤层气是最早对非公经济开放的产业。煤层气地质研究、规划设计、咨询论证、政策研究和物探、钻井、压裂、排采、保运、管道运输、市场开发等环节全面对非公经济开放，非公有制企业还获得了煤层气探矿权。近年来，已有多家煤层气开发企业成功改制上市。

实现商业开发。2005年国家发展改革委批准设立潘河煤层气开发国家示范工程以来，煤层气勘探、开发、生产、市场等领域相继获得突破，2009年10月，潘河煤层气国家示范工程全面投产，标志着煤层气进入商业开发阶段。时任中联煤层气公司董事长孙茂远感慨，“煤层气产业实现了华丽转身”。2009年以来，潘庄、郑庄、樊庄等一批煤层气项目相继进入商业开发。2015年全国煤层气产量达到44.25亿立方米。

目标连续落空。煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划产量目标未能实现，曾引起多方面关注。“十二五”规划煤层气产量300亿立方米，其中地面开发160亿立方米。2015年全国煤层气产量约为44.25亿立方米，仅为规划目标的28%左右，规划目标落空率高达70%以上。煤层气规划目标继续落空的消息，再度成为媒体和各界高度关注、热烈讨论的焦点。

投资严重不足。2015年全国新增煤层气井数只有几百口，实际上已经陷入了严重停滞。这种停滞的必然结果就是煤层气规划目标落空。煤层气钻井停滞的直接原因是投资不足，从勘探、到开发，再到储运等环节，煤层气投资出现了全面不足。不仅是民营经济对煤层气投资不活跃，外资企业纷纷撤出或暂缓煤层气投资，就连国家煤层气公司，也大幅削减了煤层气投资。

非法侵权纠缠。2007年以前曾出现过对煤层气的非法侵权现象，经国土资源部的整治，这一现象得到缓解。但是2009年潘河煤层气国家示范工程商业投产的消息，刺激了相关地方和企业的神经，新一轮对煤层气非法侵权卷土而来，源起山西、蔓延全国。据报道，山西晋城一些煤炭企业，公然进入他人依法持有煤层气矿权的区域，部署、实施100多口煤层气开发井，组织煤层气开发、生产和销售。壳牌公司退出石楼北区块煤层气合作开发等，都与非法侵害煤层气矿权有着密切的联系。据专家分析，非法侵权已经成为制约煤层气健康发展的突出问题。

矿权制约明显。截止2015年年底，全国煤层气探矿权、采矿权的总面积不足5万平方公里，与石油天然气、煤炭的矿权面积都不可同日而语。2013年国务院发布93号文件，提出适当增加煤层气矿权面积，表明那个时候国务院已经认识到了这个问题。另一方面，煤层气探矿权、采矿权分段设置，获得探矿权后、探明煤层气储量后，需要编制总体开发方案，报国家能源局备案后才能申请采矿权。这段时间往往需要两年甚至更长时间，很大程度上制约了煤层气加快发展。

体制制约深厚。设立国家煤层气公司20年以来，体制问题一直没有得到很好解决。国土资源部退出中联公司后，中国石油与中煤集团平分了中联公司，大大削弱了煤层气发展能力。2010年年底以来，中煤集团分步退出了中联公司，放弃了煤层气投资。2013年中海油全资控股中联公司，然而煤层气在中海油的天然气产量、现金流量、利润构成中所占比例过低，中海油更看重致密砂岩气。由此可见，受限于体制因素，至今尚未找到有效解决投资积极性、市场开发的科学方案，是造成煤层气投资严重不足，发展不前的根本原因。

缺乏政策支持。3月1日，财政部抢在“两会”前夕发布了提高煤层气财政补贴政策，明确“十二五”期间煤层气财政补贴标准提高0.10元/立方米，补贴标准达到0.30元/立方米。这与行业预期的0.4~0.6元/立方米存在较大差距，与美国按照气价的一半左右进行补贴差距更大；同时，政策比预期晚到约5年。假如政策能在“十二五”初期出台，2015年新增煤层气井数就不会停滞在数百口的超低水平。更为重要的是，一些地方出台指定煤层气用户、限定煤层气价格、截留煤层气返还增值税。财政补贴部分又计征企业所得税，很大程度上降低了煤层气支持性政策的扶持力度。

落实五大发展理念。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，优化能源供给结构，提高能源利用效率，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，维护国家能源安全”。“十三五”期间及更长时期，煤层气开发利用都需要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断提高发展质量、发展水平。通过实践新发展理念，努力实现《煤层气勘探开发行动计划》确定的2020年煤层气产量达到400亿立方米（其中地面开发200亿立方米）的战略目标。

供给侧结构性改革。“十三五”规划确立的经济新常态为煤层气提供了巨大市场空间。巴黎气候大会取得的历史性成果，对减少煤炭消费、增加天然气利用提出了具体的规划和时间表，加快煤层气产业发展，增加煤层气产量，减少煤层气（煤矿瓦斯）放空、排空，是煤层气产业供给侧结构性改革的重要任务。煤层气管道建设、煤层气加工、转换和煤层气有效利用等环节，都面临着调整、强化，成为供给侧结构性改革的另一重任。

全面深化体制改革。一是深入总结、系统分析20年煤层气体制探索艰难历程和制约投资积极性的体制原因，将煤层气体制改革纳入《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，并作为油气体制改革的试点。二是借鉴澳大利亚煤层气与燃气发电一体化发展商业模式，总结中国石油、中国石化一体化发展的成功经验，探索煤层气发展体制新模式。新星石油公司整体并入中国石化，一体化重组取得新经验，既解决了新星石油公司的投资来源问题，又解决了所产油气的市场问题。三是完善煤层气矿权一级管理、分级监管制度，明确煤层气开发秩序监管责任主体和管辖权。四是进一步加快混合所有制改革，鼓励非公经济提高煤层气参与程度。

全面实现法治。十八届四中全会提出的“全面依法治国”，是“四个全面”总体布局的重要内容。深陷违法侵权的煤层气产业，亟待率先实现依法开采、依法监管，建设法治煤层气产业。违法侵权活动必须制止，违法侵权者必须依法处理，鼓励支持依法勘探、依法开发、依法生产、依法储运和销售。开展煤层气执法检查，防止发生新的侵害煤层气矿权事件的发生。

深化矿权管理。借鉴国际成功经验，结合我国加快煤层气开发的实际情况，解决煤矿瓦斯长期无证抽采问题，合并煤层气勘查许可证（即探矿权）、采矿许可证（即采矿权），实施一体化的煤层气勘探开发生产许可证制度，鼓励支持煤层气滚动勘探开发，加快煤层气勘探、开发节奏。在55万平方公里有利含气区内，优选部分煤层气有利区，大幅度增加煤层气矿权面积，分步实现20万平方公里的矿权面积目标，为实现《煤层气勘探开发行动计划》目标提供工作空间。

深入开展扶贫项目。2016年1月，国家能源局官网发布了《关于加快贫困地区能源开发建设推进脱贫攻坚的实施意见》，提出了系列工作部署。3月22日，国家能源局印发了《2016年能源工作指导意见》，对能源开发扶贫做出了进一步部署。我国不少贫困地区煤层气资源丰富，加大贫困地区煤层气发展，通过勘探、开发和生产，推动贫困地区农民转岗就业；通过煤层气利用，提升贫困地区农民生活质量，通过煤层气（煤矿瓦斯）发电，促进贫困地区供电问题进一步解决。

提升政策支持力度。消除与国家政策相抵触、相矛盾或不一致的地方政策、规定或会议纪要。清理加在煤层气产业上的水利基金、价格调节基金等名目众多的地方基金。消灭截留或变相截留增值税返还或部分返还。煤层气财政补贴、增值税退税免征企业所得税。改革煤层气重大科技专项管理模式，提升煤层气产业科技创新战略联盟的地位和积极作用。

煤层气，是清洁能源、低碳能源、绿色能源和减少温室气体排放，减缓气候变化，以及构建安全型煤矿的大事。如何依托丰富的煤层气资源，利用较为成熟的煤层气成套技术，深化体制改革、深化法治建设、提升政策体系，成为加快煤层气发展，推进煤层气供给侧结构性改革，促进能源革命向纵深发展的关键。

本文来源：能源评论