党的十八大以来，在全面深化改革背景下，“负面清单”一词开始在党和政府文件与文献中被广泛使用。当前，在发挥“市场在资源配置中起决定性作用”的大背景下，金融领域是否可以引入“负面清单”思维方式，是否可以通过构建金融监管“负面清单”厘清市场与金融监管的边界，这是一个值得深入思考的问题。今天，中国社会科学院金融研究所副研究员全先银博士做客《理论周刊》，他在清晰阐释金融监管负面清单涵义的基础上，分析了金融监管负面清单的内容以及建立负面清单的效应，并对我国应当如何建立负面清单管理制度提出了建议。
 
　　记者： “负面清单”一词在政府文件中多次出现，它的确切定义是什么？金融监管负面清单的含义是什么？
 
　　全先银：“负面清单”是指在国际投资协定中，缔约方在承担若干义务的同时，以列表形式将与这些义务不符的特定措施列入其中，从而可以维持这些不符措施，或者以列表形式列出某些行业，保留在将来采取不符措施的权力。
 
　　从各国金融监管制度上看，在金融市场准入问题上，很少见到金融法律或金融监管规则直接以“负面清单”为名或以列表形式划定主体、业务或产品与服务金融市场准入范围，即在形式上，通常不存在类似于国际投资协定中以列表形式明确的负面清单。但是，金融监管中形式上负面清单的不多见，并不意味着在金融领域不存在负面清单制度的适用空间。在金融领域，始终存在法律或监管权力是否允许某个市场主体、某项金融业务或者某种金融产品或服务进入金融市场的问题。法律或监管权力允许的方式可以采用正面清单模式——未经明确许可的不得准入，也可以采用负面清单模式——未明确禁止或限制的即可准入。我们把后一种管理模式称为金融监管负面清单制度，把实质上而非形式上存在的禁止或限制市场准入清单称为金融监管负面清单。
 
　　借鉴国际贸易投资领域负面清单的概念，可以把金融监管负面清单定义为：金融法律、法规或金融监管当局部门规章明确禁止或限制金融市场主体、金融业务或金融产品与服务的市场准入的清单。
 
　　记者：金融监管负面清单包括哪些内容？
 
　　全先银：*9、金融市场主体准入。金融市场主体，是指进入金融市场、参与市场交易的机构或自然人，包括金融机构、作为融资者的政府、企业或自然人、作为投资者的自然人或机构等。
 
　　其中金融机构尤其是存款类金融机构，是金融监管负面清单的主要限制对象。对金融机构市场准入的限制主要包括：准入资本金要求；资本金来源和缴付形式；金融机构所有权结构限制；内部组织结构和内部控制要求；高级管理人员准入要求。
 
　　第二、金融业务准入。金融业务准入包括三类：一是金融机构进入其他金融业务领域，如银行进入证券、保险业务领域。二是非金融机构或金融机构未经允许从事需要获得许可的金融业务。三是非金融机构或金融机构从事法律或监管规则未作出规定的新金融业务。
 
　　第三、金融产品和服务准入。金融产品和服务包括两类：非标准化产品和标准化证券产品及其衍生品。非标准化产品包括未证券化的存款和贷款产品。标准化证券产品及其衍生品则包括股票、债券、基金、资产证券化产品及其衍生品等等。
 
　　记者：建立金融监管负面清单会产生什么效应？
 
　　全先银：建立金融监管负面清单的效应可以分为积极和消极两个方面。其积极效应主要表现在：
 
　　一是金融体系自主发展带来的金融深化和效率提高。在正面清单管理模式下，只有金融法律法规和部门规章明确授权时，金融主体才能进入金融市场。金融法律法规和部门规章未作规定领域，金融市场就不能进入或者必须经过金融监管部门许可才能进入。金融监管部门对市场准入的审批，即使能获得批准也增加了金融市场主体的时间成本。在负面清单管理模式下，由金融市场主体自主决定市场准入，有助于市场主体根据金融市场信号灵活作出反应增加或减少市场供应，从而提高了金融市场效率。同时，金融业务和产品种类和数量的增多，也深化了金融市场。
 
　　二是发挥了市场的决定性作用，明确金融市场与金融监管的边界。在正面清单管理模式下，“清单内事项金融市场可以相对自主决定，清单外事项由金融监管权力决定”。在这种模式下，金融市场实际上由监管权力主导。在负面清单模式下，“清单内有限事项由金融监管权力决定，清单外广阔空间由金融市场决定”。金融监管权力在市场准入问题上同金融市场权利各就各位，不再有直接冲突，从而起到厘清金融市场与金融监管边界的作用。
 
　　三是提高了金融监管的透明度和公开性，压缩了金融监管权力的寻租空间。在正面清单管理模式，对于金融法律体系没有规定领域，即正面清单范围之外属于金融监管权力自由裁量的空间。由于没有明确金融法律依据，在正面清单模式下，金融监管权力的自由裁量不可避免地会出现暗箱操作现象，从而为权力寻租留下空间。在负面清单模式下，需要金融监管部门审批的领域仅限于金融法律明确列举的事项。对于负面清单未禁止或限制的领域，金融市场主体享有经济活动的自由。金融监管部门如果要在这些领域设置市场准入的限制条件，则必须有明确的法律依据，并且需要对相关限制条件的设置进行合理的说明。这就有利于推动金融监管行为的公开化、透明化。
 
　　以负面清单形式对金融市场准入进行监管并非仅有好处而无弊端。金融监管由正面清单向负面清单模式的转变会给金融稳定、金融法律适应性及金融监管能力带来挑战，也会给金融消费者保护带来负面效应，主要表现在：
 
　　一是金融监管负面清单外事项的自主发展给金融稳定带来挑战。金融市场主体负面清单外事项的自主决定的实质是金融自由化。金融自由化带来金融深化的同时，也给金融体系稳定性带来挑战。以美国2008年次贷危机为例，导致次贷危机爆发的一个重要原因就是监管真空，即金融创新导致出现了不在负面清单范围内的金融产品和金融机构。监管真空在金融产品方面突出表现为以信用衍生品为主的场外衍生品上，在金融机构方面突出表现在没有建立起监控对冲基金的监管体制。当不受准入监管限制信用衍生品和对冲基金快速膨胀然后泡沫破灭后就会给金融稳定带来威胁。
 
　　二是建立金融监管负面清单给金融消费者保护带来的负面效应。金融消费者利益保护是金融监管的两大核心目标之一。金融监管负面清单外金融市场主体、金融业务和产品的自主发展，尤其是金融创新的自主发展，使得监管部门在短时间内无法对创新性机构、产品和业务对消费者的利弊作出判断并采取监管措施，从而无法有效保护金融消费者利益。分析2008年美国次贷危机可以发现，严重侵害消费者利益的次贷产品都是在金融创新名义下创造出来的。
 
　　三是建立金融监管负面清单给金融法律适应性及金融监管能力带来的挑战。金融监管负面清单建立后，对于清单外事项，由于缺乏法律依据，监管部门不能就市场准入进行限制或禁止。然而，由于不受限制或禁止的市场准入并非不存在风险，这就需要加强对金融市场主体、业务和产品市场准入后的事中和事后监管。在法治国原则下，事中和事后监管也需要法律明确授权，因此，金融法律能否快速适应准入后事中和事后监管要求就显得至关重要。与此同时，准入性监管撤消后需要金融监管部门在事中事后监管中要及时发现风险并采取措施，这给金融监管能力也带来挑战。
 
　　记者：建立负面清单制度的关键是什么？
 
　　全先银：所谓建立金融监管负面清单制度的步骤，是指由正面清单管理模式向负面清单管理模式转变的过程。这一过程有以下四个要点：
 
　　一是确立理念。在市场准入监管内容的范围和细节上，中国与金融发达法治国家的差异并不大。两者关键差异在于对金融市场准入的认识上，即市场准入是“法无禁止则自由”，还是“法无授权即禁止”。中国金融市场准入管理模式的转变需要明确树立前一种理念。在改革过程中，政府部门和相关金融监管部门要广泛宣传并执行这一理念。
 
　　二是内部变革。同国际投资协定采用形式清单模式相比，金融监管负面清单通常并不存在形式上的负面清单。关于金融监管负面清单的内容散见于各种金融法律法规和部门规章中。在通过修改立法取消或放宽金融市场准入限制之前，金融监管部门应当按照负面清单管理理念将金融市场准入条件向金融市场主体进行公示，并承诺遵守公示的清单。
 
　　三是外部制约。首先，立法权对金融监管权力的约束。确立负面清单管理理念后，对于法律规定的某些不合时宜的金融市场准入禁止或限制措施需要通过立法或修法予以取消或放宽条件。同时明确规定金融监管部门违反法律肆意限制或禁止金融市场准入应当承担的法律责任。其次，司法权对金融监管权力的制衡。当金融监管部门在金融市场准入问题上违反法律规定侵害金融市场主体利益的，金融市场主体有权向法院寻求司法救助。
 
　　四是加强准入后监管。对于负面清单外事项市场准入后，法律应当授权并要求金融监管部门加强事中和事后监管以防范金融风险，保护金融消费者利益。

 
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