2014年8月下旬，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议召开专门会议，讨论《预算法》修改四审稿，并于8月31日下午对预算法修正案进行投票。四审稿最终获高票表决通过。近日，曾参与推动预算法修改的上海财经大学教授蒋洪、朱为群与复旦大学教授韦森一起，回顾了过往十年《预算法》的艰难修订过程，交流了对新《预算法》通过的感想。中山大学教授王则柯（微博）主持了讨论。

 

　　他们认为，十多年来，在人大立法机构的努力下，在社会各界的广泛参与和讨论下，经过政府部门之间的修法博弈，《预算法》四审稿已经取得很大进步。新《预算法》已经接近现有制度下修法的“天花板”，这次修订理应被载入史册。

 

　　预算法条款的修订

 

　　王则柯：几位老师的著作很丰富。蒋老师在电视上的两会发言也是讲预算法。预算法是非常要紧的。我自己对财税不太懂，说我著名经济学教师可以，说著名经济学家是不行的。对实际情况我不太懂。预算听上去是中性的，不跟意识形态相关，但真的推行下去，是很要命的东西。只有三个税是人大通过的，其他是说收就收。国外的国会吵来吵去就是税，讨论该不该收、该怎么用。现在不管意识形态怎么样，讨论预算，是一个很好的切入口。从微博上看到预算法有一点前进，仍有很多不足的地方，但是这一点前进已经很不容易，很多部门的命根子、钱袋子就在这个地方。这次座谈，对我来说也是一个学习机会。

 

　　关于预算法的修订，蒋老师曾经参与其中，应该是有很多话要说的。

 

　　蒋洪：这个说来话长，我也说不上是直接参与，只是在修订过程我比较关注。我是学财政的，预算是财政的一个核心问题。另外，我恰好是全国政协委员，要参政议政，民主监督。预算法的制订当然是件大事，从2003年开始，就有修订法律的计划，之后陆陆续续有几个草稿，实际上影响很小，是内部的文件。我真正看到比较正式的文件，是2010年3月15日。当时是财政部、人大财经委小范围地向专家学者征求意见。我看了之后，两会期间针对这个版本提过一系列的提案，后来这个版本又做了一些修改。2012年二审稿与社会大众见面，并在学界引起了广泛的讨论，这一过程韦森老师起的作用非常大。

 

　　朱为群：韦森老师2012年7月20日在FT中文网上发表的《预算法修订为何“静悄悄”?》这篇文章，一石激起千层浪。

 

　　蒋洪：针对二审稿我们提过很多意见。二审稿向公众公开后收到了三十三万条意见，但是到底集中在哪些地方，不清楚，各种意见是否有过对话和讨论，在媒体上见到不多；赞成或者反对的理由是什么，仍然缺乏广泛的交流和沟通。三审稿基本上处于保密状态，我没有从正式、公开的途径看到过三审稿，媒体可能通过各类途径能够看到，但都是从后门出来的。二审到三审稿确实有了一些变化，这次是四审稿得到了通过，但是这次的情况，多少票赞成，多少票反对，我还不太清楚。

 

　　韦森：一百七十一人，两票反对，七票弃权。这个是在十二届人大十次会议上通过的。

 

　　蒋洪：这次预算法的修订，我其实只是作为政协委员、相关学者，提了一些看法，在媒体上发表过一些文章。2009年我在人大大会作过一次发言，强调要预算公开，当时并不是针对预算法的。2010年以后，我的各项提案很多就是直接针对预算法的，对哪些条款需要修改、应该怎么修改提出了建议。总的感觉，预算法修订取得了一些进步，但进步有限。

 

　　王则柯：您前面说的三十三万条意见，具体内容不知道，但是我觉得微博这个意见平台还是起作用的。

 

　　预算法修订相较以前的突破

 

　　蒋洪：预算法的突破是要一条条来谈的。这里面涉及很多法律条款的问题：关于预算的宗旨性条款问题，预算的完整性条款问题，预算的透明度问题，预算的编制问题，关于行政部门在审批之前的自主权问题，还有预算调整的问题，还有国库的资金管理问题、地方发债问题。这里面涉及很多具体环节，只能够一个个说。

 

　　关于宗旨性条款。这个钱从性质上来说是公众的，怎么花应该按照公众的意愿。公众和人大在这个过程中到底发挥什么样的作用，有哪些权利，应该体现在宗旨性条款里面，当然，也要落实在下面的各个具体环节中。宗旨性条款原先的中心意思是实现国家的宏观调控，加强国家对预算管理。当时就我提了意见，说这个宗旨描述得不到位，或者说不准确，总的感觉是要按政府的意愿来使用资金，没有强调社会通过人大对政府的制约和监督，没说清楚国家到底是什么概念。在宗旨性条款里必须要说清楚钱是按照谁的意志在使用。这个条款学界提过不少意见，二审稿没有改，当时我估计这是最难改的；到了三审稿，我觉得有进步，开头一句就是“为了规范政府收支行为”，然后是“建立健全公开透明的预算制度”。以前把政府作为管理者，现在把它作为规范对象，这是一个很大的进步。四审稿又加进了“强化预算约束”。但进步还不够，还有很大的局限性，你说了要规范政府行为，但没有说谁去规范，如何去规范。是政府自我规范呢，还是通过社会公众及其代表机构来规范呢？现代国家治理体系与旧体系的区别不在于是否要规范政府，而是由谁来规范，如何规范，自我规范代表着旧体制，通过民主法治来规范，才是新体制的特征。所以我提出在宗旨性条款中加上“为了维护预算过程中公民的基本权利，加强人大的监督，规范政府行为”。这样才能体现宪法精神，在宗旨性条款中体现“一切权力属于人民”，人民通过人大来管理政府，政府执行人大决定这样一种基本政治构架。我当时写了这个提案以后，国务院某个机构和我联系，反馈意见说，我提的意见是对的，但是这些话宪法上已经说过了，这里就不重复了。我答复说：宪法是一个基本精神，下位法应该把基本精神明确化而不是笼统化，现在的表述是朝笼统化发展。

 

　　预算法的基本精神

 

　　朱为群：在2012年二审稿出来之后，我也关注了预算法的条款。我当时写过一篇文章，题目就叫“必须修改预算法的立法宗旨”，里面提出了二审稿关于立法宗旨条款的不足。现在正式发布的预算法对立法宗旨进行了较大的修改，做了新的表述，我同意蒋老师的意见，就是有比较明显的进步。但还是有一些不足的地方可以进一步讨论。

 

　　有一个问题就是蒋老师前面提到的，预算法立法宗旨条款中关于加强对预算的管理和监督的主体没有突出出来。也就是说，没有明确讲是社会公众以及人民代表大会。另外，后面有一句“建立健全全面规范公开透明的制度”，应该是放在原则里去讲，它似乎不是一个宗旨。因为宗旨是要说明达到的目的，而“全面规范公开透明”是说做好这件事情的一个原则，把这两个糅在一起不是太合适。其实，这条既讲立法宗旨又讲立法依据。关于立法依据，除了宪法以外是不是还有另外的法，比如《立法法》。预算法是一部法律，立法法是对所有法律的制定的约束，所以关于立法依据应该加上根据宪法和立法法的规定。

 

　　预算法的进步

 

　　韦森：从整个预算法的修改过程来看，*6决策层和人大法工委还是充分听取了我们学者的意见的。先不说内容，仅举个简单的例子，连三审稿和四审稿人大公布的版本都是我们在收到二审稿后二十一位学者提修改意见时所提供的格式。2012年7月5日的二审稿在人大网上公布时，公布时有关方面打了个马虎眼，根本就没有说明老的条款是什么、新的修正案的条款是什么，而是把修改的一条放在那里，叫人们根本无法判断改了什么。在2012年7月26日我们二十多位学者在上海召开“预算法二审稿修正案专门理论讨论会”之前，我先让上海法律与金融研究院的会务工作人员把老的预算法、新的预算法拼出来，把条款都对起来，把有哪些变化突出出来，一目了然。然后再空出一个栏目，填我们专家学者一天会议的修改意见。今年的三审稿和四审稿，都是采取我们这种格式。

 

　　当然，在内容上，我们几次会议的建议和全国各地学者的建议都显然被吸收进去了。正如蒋洪老师所说的，这次预算法的*5进步，就是立法宗旨都变了。实际上从原来二审稿的财政部门对政府其他部门和下级财政部门的财政资金收支的“管理法”，在一定程度上变成了“控权法”。这充分体现在在*9条的修改上。1994年的《预算法》的*9条原来条款是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次所通过的新的《预算法》修正案，*9条则变成了：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”请注意，这*9条，从原来的“健全国家对预算的管理”和“强化预算的分配和监督职能”，改为现在的“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督……”，这本身就意味着立法宗旨变了，这是一个重大进步。新通过的预算法修正案接着还加了一条，即现在的第二条：“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。”这又进一步显示了《预算法》已经具备了对财政部门预算收支行为的控权法的性质。

 

　　朱为群：预算法实际上是一个利益调整法，是一个关于公共利益的非常主要的调整法。所以，立法宗旨应该非常明确地提到调整利益的基本原则。实际上刚才蒋老师的提法，我觉得可以理解为维护全体人民的基本利益，或者说维护利益分配的公平正义，这个立意更高。现在立法宗旨里表述的是“促进经济社会的健康发展”。但是，“健康发展”有点泛，如果把它定位成从公平正义的角度去进行利益的调整，可能会更好。

 

　　蒋洪：整个预算法对公民在预算过程中的权利提到的很少，或者说基本上没有。预算实际上与社会中的每一个人都有关。我在宗旨性条款当中提了一句，之后我也没再多提，我想改革需要过程，首先需要在原则上确认这一条。从现代国家治理机制这个层面来说，保障公民的基本权利是基础，有了这一条才有现代国家治理，才有能够发挥作用的人民代表大会。概括一下我刚才说的，把政府作为规范对象，这是进步，但是它没有强调谁来规范，如何规范，宗旨性条款之后的具体条款中，社会公众、人大的权力仍在某种程度上有软化的倾向，这是本次修法留给未来的任务。

 

　　预算法的制度天花板

 

　　韦森：新的预算法修正案在8月31日由人大常委会讨论通过后，《北京青年报》立即给我做了一个访谈，题目叫“从 税收法定 走向 预算法定 ”，后来全文发表在凤凰网上了。在那篇访谈中，乃至到现在，我对新通过的《预算法》修正案的评价总的来说还是比较高的，基本上是赞赏的。为什么评价高？我觉得这次预算法的修改，已经碰到了单一法律修改的天花板，其他许多预算监督和制衡的问题，已经不是预算法本身的问题了，而与未来我国的国家治理体系的现代化建设和国家基本制度建设有关了。原来的预算法以及2012年的“二审稿”，基本上还是财政部管其他部门和下属部门的法律。这几年来，财政学、税法学和经济学界的许多学者，包括我们所组织的两次预算法修改讨论会的学者，在各种场合和媒体上发表了关于税收法定和预算法定文章， 不断传播税收法定和预算民主的理念，逐渐为社会所接受。在这次预算法的十年漫长修改过程中，实际上许多人大代表和人大常委会的[*{a}*]，以及在各省市的人大预工委的[*{a}*]，也在推进预算法的修改加强人大对政府财政预算监督方面做了许多实际工作，许多人大代表都提出了许多意见。最后的结果是，这次实际上已经修改出来一个形式上“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对[政府的]预算的管理和监督”的控权法。至少从立法宗旨上来看是这样的。并且，在新的将要实施的《预算法》的十三条，又明确规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”这里就内含着“预算法定”的精神了。在其后的许多条款，还规定了预算的编制、审议、批准、实施和监督的许多细节。这些细节都很重要。实际上你要批准预算，就要由人大来批准，批准了以后财政部门才能进行财政资金的收支。这是个很大的进步，但是怎么落实、能否真正做到，还是另一回事。