十八届三中全会《决定》提出要“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，这是农村改革的重要进步。从调研情况来看，各方面担忧承包经营权一经放活，或带来土地被强势资本恶意兼并、农民失地的风险;放任资本下乡，不仅会加剧“非粮化”威胁国家粮食安全，有可能还会形成事实上的“资本治村”。如何减少改革中的负面影响，切实保护好农民权益，是摆在各方面前的一个严峻课题。
 
　　一、放活承包经营权面临三大障碍
 
　　*9、改革落地面临法律冲突。目前围绕农村土地制度的相关法律主要散见于《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等，随着时代的发展，相关法律条文已明显滞后于现实需求。如《物法权》明确耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押，《担保法》也明确耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。这些法律不及时跟进修改，土地改革就缺少法律支撑。
 
　　继十七届三中全会后，十八届三中全会《决定》再次重申，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”时隔五年，政策导向更为坚定，然而“长久不变”到底是多长，政策未予落实。《土地承包法》规定，耕地承包期为三十年，草地承包期为三十至五十年，林地承包期为三十至七十年。若将“长久不变”定调，这一条款必须修订。
 
　　第二、确权登记试点地方阻力大。2009年农村土地承包经营权确权登记试点启动，旨在通过解决农村土地产权关系不清晰等难题，为放活农村土地资源做准备。时至今日，已有超过100个县参与进来，这项试点来自地方的阻力很大。尽管2013年中央一号文件提出五年内完成农村土地承包经营权确权登记工作，但一些地方政府对登记试点工作并不积极，甚至持消极态度。有的地方怕提高征地成本、怕增加财政负担、怕引发新矛盾;有的地方担心登记会揭开历史遗留矛盾和问题，而且工作量大、时间紧，存在畏难情绪;有的地方对工作的重要性认识不足。而产权界定不清，将直接影响到农地制度改革的推进。目前很多人的眼睛都盯在“流转”上，根本没想到其中具体的政策要求。如果现在不明确，今后很可能会出现各种违规或纠纷隐患。
 
　　第三，抵押担保现实操作困难多。《决定》只代表了政策上的松动，土地承包经营权抵押、担保在实际操作中的突出困难体现在两个方面：一是试点停留在政策层面，真正法律意义上的抵押担保尚未实现;二是承包权与经营权没有分离，抵押担保形成“小农户的不现实，流转大户的不合法”的尴尬。有人担心允许抵押会导致农地保护无法实现，而事实上，更值得担心的是有多少金融机构愿意凭此抵押贷款给农民。农民的土地权利尚不稳定、缺乏顺畅的变现机制等因素，都会降低金融机构参与其中的意愿。
 
　　二、“资本治村”等风险需及早防范
 
　　在多种障碍背后，制度设计需及早防范各种深层风险，“资本治村”等隐忧需要及时警惕。
 
　　*9、资本变相下乡或现“资本治村”。当前在一些地方政府的大力支持下，规模流转的土地正在大批流入工商资本手中，这些工商企业与代表农民的村集体签订合同，契约租期一般都截止到二轮承包期终止，生产项目多以现代农业为主。随着时间变迁，这些本属于农民的土地将逐渐被工商资本渗透，很可能形成新一轮的土地兼并。
 
　　第二、农民或将面临长期失地、失业风险。创新农业经营体系，发展适度规模经营，是当下发展现代农业必须要走的路，但这个过程要与工业化、城镇化进程、农业人口转移相适应。放活承包经营权后，农民自由支配土地的意愿将更强烈。
 
　　近几年，土地股份合作组织在城镇化发展迅速的江浙粤一带农村较为盛行，普遍做法是，将土地承包经营权以股权的形式流转给村集体经济组织统一经营，农民在取得股份收益的同时，从农业生产中解放出来，土地的规模化、机械化经营也得以实现。值得注意的是，土地股份“易进不易退”。股份合作组织一旦破产，农民的股份怎么办?地怎么处理，土地要不要列入清算等等。关于承包经营权入股，还有很多问题待研究。
 
　　除此之外，当“长久不变”定调后，再经过修法赋权、以登记发证来确权等工作，承包经营权权属即固化给了农户，虽然可以使农户放心流转土地，但也不排除部分农户变成“不在地主”和“流转钉子户”，宁愿闲置、撂荒也不流转，待价而沽以谋求高昂的租金。
 
　　三、建议从四个方面放活承包经营权
 
　　对于农村土地改革，中央一再强调要在坚持“三条底线不能突破”的前提下有序推进，建议放活承包经营权要有顶层设计，还要有配套跟进，避免一放就乱。
 
　　*9、放活权利固化权属，确权登记是前提、修订法律是关键。
 
　　放活土地承包经营权的关键，是完善对其物权化的保护，加紧修订相关法律。建议尽快理清法律冲突，抓紧修改《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等相关法律，明确土地承包经营权“长久不变”并明确期限，赋予承包经营权抵押、担保等权能。
 
　　放活土地承包经营权，做好确权登记是前提。中央一号文件提出用5年时间完成确权登记工作，由于这项工作涉及历史、技术等方方面面，既不能拖延消极对待，又不可急于求成，非特殊情况，应坚持以实测的方式彻底明确权属、摸清家底。在部分土地流转率高的地区，对已经将土地流转出去并进行平整的农户，如确实无实测可能，可探索按股确权的方式予以明确。
 
　　第二、从严用途管制，农地必须农用。
 
　　一是要引入有偿退出机制，解决“不在地主”难题。
 
　　针对“不在地主”所造成的耕地资源浪费问题，应根据用途管制办法予以解决。一方面对长期耕地弃种的农户应给予警告和惩罚，取消其粮补;另一方面，探索流转激励机制，鼓励承包户流转土地。
 
　　二是抬高准入门槛，遏制工商资本拿地冲动。
 
　　对工商资本进入农地所带来的“非农化”“非粮化”和土地兼并隐患，应通过建立有效的约束机制予以遏制。尽快制订并出台一套完整、严格的农业经营资格审查制度，严守工商资本租赁农地入口，不符合规定的工商资本一律不准租赁农地。防止工商企业“翻牌”以合作社等其他主体之名逃避资格审查。设定准入门槛与动态监测机制，明确限制工商资本进入与土地要素密切相关的传统种养环节，对不履行租赁合同的经营主体应予以强制退出。同时，有必要展开一次全国性工商资本大面积、长时间租赁农地从事经营生产活动的现状调查。
 
　　第三、规范土地流转，健全产权交易市场。
 
　　建立健全土地承包经营权流转市场，纳入国家基本建设项目，发挥市场机制在农地资源配置中的作用。不同于一般的商品市场和其他产权市场，承包经营权流转市场应当从实际出发，以承包农户为流转主体，以承包经营权为交易对象，按照产权明晰、形式多样、用途管制、严格管理、流转顺畅的要求搭建。土地流转需以农户自愿为根本原则，流转市场需具备信息发布、政策咨询、合同签订指导、价格监测、委托流转等业务。
 
　　第四、探索适宜农业发展的农村金融机制。
 
　　探索以土地抵押为主的农村金融机制，不仅仅是将土地承包经营权抵押作为一种融资工具，更是鼓励地方政府以此为突破口，使之成为推进农村土地制度改革完善、促进社会发展和农业现代化的一个抓手。
 
　　第五、严厉打击土地流转中的腐败犯罪行为。
 
　　一些地方尤其是县乡一级的官员与不义商人勾结，以各种名义采取各种手段威逼农民交出土地，他们从中获取巨大利益。失地农民有理无处讲，有冤无处申(被限制人身自由)，这也是一些地区严重群体事件的重要原因。对这种腐败犯罪行为必须切实严厉打击。
 
　

 
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