新中国成立以后，尤其是改革开放以来，我国扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。目前我国扶贫开发工作进入了一个新的历史时期，在新的历史时期，需要我们进一步认清形势，理清思路，积极创新，不断提高扶贫开发水平。

 

　　一、十七大对扶贫开发提出了更高的要求

 

　　当前，全国上下深入贯彻学习党的十七精神，怎样把十七精神贯彻到财政扶贫工作中来，是摆在我们面前的新课题。十七大确立的主题和提出的有关要求与财政扶贫工作密切相关。十七大主题是高举中国特色社会主义伟大旗帜，*9次把中国特色社会主义道路作为旗帜提出来，向世人揭示了我国要走的道路是中国特色的社会主义道路，是把马克思主义的普遍真理与中国特色结合起来。走中国特色社会主义道路的理论和实践为扶贫开发工作定出了座标，同时新时期的扶贫开发工作也是坚持走中国特色社会主义道路的一个重要组成部分。

 

　　党的十七大深入贯彻科学发展观，积极推进城乡统筹发展和区域协调发展，在充分肯定扶贫开发工作所取得成绩的同时，对扶贫开发工作提出了新的更高的要求。概括起来讲，包括“一个目标、一个加大、两个提高”。“一个目标”，就是到2020年基本消除绝对贫困；“一个加大”，就是要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度；“两个提高”，即提高扶贫开发水平和逐步提高扶贫标准。

 

　　从消除绝对贫困的目标来讲，这是我们党的宗旨和社会主义本质所决定的，也是我们党的不懈努力和追求。社会主义的本质就是要实现共同富裕。邓小平同志曾经说过，“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷”。新中国成立后，党和政府始终把解决贫困人口的温饱问题作为重要任务，带领全国各族人民不懈奋斗，取得了巨大成就。特别是改革开放以后，我国开始了大规模的有组织的扶贫开发，我国农村贫困人口减少迅速，成效之大，为世界瞩目。我国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2006年的2148万人，贫困发生率从30.7%下降到2.3%；低收入人口也从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人口比例从6.7%下降到3.7%。扶贫开发的显着成效，促进了政治稳定、社会和谐、民族团结和边疆巩固，成为国家长治久安的重要因素。扶贫开发工作所取得的辉煌成就，为13亿人进入和建设小康社会打下了坚实的基础，也为推动全球反贫困事业的发展做出了重大贡献。这不仅是中国历史上的奇迹，也是世界历史上的奇迹。目前所剩的2100多万农村绝对贫困人口的温饱问题，到2020年一定要努力完成，而且也有条件完成的。一是有良好的政策环境。如有一系列支农、惠农、强农政策以及专项扶贫扶贫开发政策等。二是有较强的国家财力。三是有完善的农村义务教育、农村新型合作医疗、农村最低生活保障等制度作补充。四是有丰富的扶贫开发工作经验。五是有全社会的共同支持。

 

　　从加大对扶贫开发投入力度来讲，这是公共财政职能的要求。公共财政就是要按照科学发展观的要求，以人为本，积极推进基本公共服务均等化，把更多的财政资金投向公共服务领域，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难群众倾斜，不断改善人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，让广大人民群众共享改革发展成果、同沐公共财政阳光。贫困地区作为我国区域协调发展中最薄弱的区域，贫困人口作为我国社会主义和谐社会建设中最弱势的群体，支持贫困地区和贫困人口加快自我发展，是公共财政义不容辞的责任，各级财政部门需要继续加大资金投入。

 

　　从提高扶贫开发水平和扶贫标准来讲，这是我国经济社会发展进入新阶段的必然要求。目前我国已经进入了全面建设小康社会的新时期，建设和谐社会成为这一时期的主旋律。随着我国农村经济的较快发展、农民生活的逐步改善，特别是随着农村义务教育、农村新型合作医疗、农村最低生活保障等制度的建立和完善，农村贫困人口的基本生存需要将逐步得到保障之后，扶贫开发作为构建社会主义和谐社会的一项重要内容，作为帮助贫困地区、贫困群众脱贫致富的重要政策措施，必须加大工作力度，提高工作实效。提高扶贫标准，一是要提高贫困线的标准，让更多的贫困群体享受改革发展的成果。目前我国的贫困线标准很低。1978年我国的农村绝对贫困线标准为100元，占当时全国农民人均纯收入的75%，而2006年的绝对贫困标准693元，只占当年全国农民人均纯收入的19%，低收入贫困线标准也只相当于全国农民人均纯收入的27%。二是要提高扶贫开发的工作标准。进入2000年以后，我国减贫的效果不如以前的效果明显。除了扶贫难度越来越大因素外，一些扶贫模式和机制不够完善。整村推进的扶贫模式偏重于贫困村的基础设施建设，贫困人口发展生产、增加收入的根本性问题没有得到有效解决；劳动力转移培训与就业要求不相适应、针对性不强，有的地方走过场，甚至搞假培训，培训效果差。等等。这些都需要我们进一步完善和创新，不断提高扶贫开发的实效和工作水平。

 

　　二、目前已形成多渠道扶持贫困地区发展的财政支持体系

 

　　随着公共财政框架的逐步建立和不断完善，我国财政对贫困地区、贫困人口的扶持政策措施越来越多，资金投入数量也越来越大，形成了多渠道扶持贫困地区发展的财政支持框架体系。一是建立了区域性财政转移支付制度。包括对中西部地区、民族地区、县乡困难地区、革命老区、边境地区的财政转移支付制度。转移支付制度的建立，增加了地方财力，增强了地方政府的扶贫能力。二是实施了区域性开发和生态政策。包括实施西部大开发、生态建设工程（如退耕还林）等。这些政策都有重要的减贫效果。三是实施了基本公共服务均等化政策。包括农村义务教育经费保障制度、贫困家庭学生资助政策体系、农村卫生建设及建立新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度等。这些制度的建立和逐步完善，消除了一些致贫的因素。四是实施了专项财政扶贫政策。专项财政扶贫是指围绕着国家扶贫开发方针政策而专门实施的财政支持政策，是实现扶贫开发政策目标最为直接、*2针对性的财政支持手段。对这一框架体系，我们要有一个清醒的认识，这对我们今后确定扶贫开发的重点、范围、方式等都具有重要意义。

 

　　三、扶贫开发形势依然严峻，任务依然十分艰巨

 

　　多年来，在各级党委政府、各有关部门的共同努力下，我国扶贫开发工作取得了巨大成就，但所面临的形势也依然严峻，财政扶贫工作任重道远。

 

　　一是贫困人口还较多，消除和缓解贫困的任务依然很艰巨。目前我国还有2148万的农村绝对贫困人口、3550万的农村低收入人口。十七大报告提出了提高扶贫标准的要求，随着扶贫标准的提高，我国需要扶持的贫困人口会增多。如果将农村10％的最低收入人口作为扶贫工作对象，我国农村贫困人口的规模约9500万，将是目前贫困人口规模的1.7倍。如果按世界银行1天1美元的贫困标准计算，我国农村贫困人口约为1.26亿人，将是目前规模的2.2倍。因此，在新的历史时期，扶贫开发的任务将仍然十分艰巨。

 

　　二是贫困人口的收入与其他群体的收入差距比较大，而且还在扩大。据统计数据显示，2006年，全国扶贫开发重点县农民人均纯收入为1928元，仅相当于全国农民平均收入3587元的54%、城镇居民可支配收入的16%。绝对贫困人口的收入上限（即贫困标准年人均693元）与全国农民人均纯收入之比，从1986年的1：2扩大到2006年的1:5。在贫困人口的收入与其他群体的收入差距扩大的同时，农村贫困地区与其他地区经济社会发展差距持续扩大的趋势尚未得到根本性的扭转。

 

　　三是绝对贫困人口的贫困程度深。据国务院扶贫办有关资料显示，在2100多万的绝对贫困人口中，有51%的人居住在山区，76%的人长期居住在自然条件恶劣、“一方水土养活不了一方人”的地方。贫困人口自我发展的能力还很弱，返贫率还比较高，特别是因灾返贫的情况还比较普遍，小灾小返贫，大灾大返贫，巩固温饱问题的任务还相当艰巨。

 

　　四是贫困人口的分布复杂。目前贫困人口的分布是点、片、面并存。东部地区农村贫困人口呈零散点状分布，中部地区主要以村为单元分布，地处中部的湘西、鄂西和西部地区仍然主要以县乡为单元分布，部分呈区域性片状分布。而且，少数民族地区的贫困问题越来越突出。

 

　　五是不断出台的公共服务政策对扶贫开发工作提出了新的课题。近年来，党中央、国务院对“三农”、欠发达地区的发展等问题十分重视，出台了一系列的支农惠农和支持欠发达地区发展的政策措施。这些政策措施都覆盖到了贫困地区，特别是农村义务教育、农村新型合作医疗、农村最低生活保障制度等政策措施，对扶贫开发工作是一个有利的促进，也是一个有利的补充。随着这些政策措施的逐步建立和不断完善，农村贫困人口的温饱问题将逐步得到解决，这必将促使扶贫开发政策的调整，需要我们调整扶持对象、扶持措施等。与此同时，如何加强财政扶贫政策措施与这些公共服务政策措施的衔接和配合，如何把这些资金有效地统筹使用好，形成合力，是一个新课题，需要我们认真研究。

 

　　六是主体功能区的建立对扶贫开发工作提出了新的要求。十七大报告提出，要按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。国家“十一五”规划纲要明确要求，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按此分类，我国很多贫困地区将处于限制性开发区域，部分贫困地区将处于禁止开发区域。在密切关注主体功能区对扶贫开发影响的同时，如何处理好扶贫开发与环境保护的关系，如何根据主体功能区的要求来确定扶贫开发的扶持领域、重点等，都需要我们研究。

 

　　四、创新机制，不断提高财政扶贫开发水平

 

　　（一）财政扶贫工作的回顾

 

　　近年来，在多渠道财政支持框架体系形成的同时，专项财政扶贫的政策体系不断得到了完善，资金投入不断增加，机制不断创新，财政扶贫的效益不断提高。一是不断加大了专项财政扶贫资金的投入力度，并突出对中西部地区的重点支持。二是下放项目审批权限，提高财政扶贫资金和项目安排的针对性。三是采取预拨资金的方式，解决资金到位晚的问题。四是改革贴息方式，充分发挥财政贴息资金“四两拨千斤”的作用。五是开展“奖补资金”试点，进一步解决贫困农户贷款难的问题。六是开展“村级发展互助资金”试点，创新财政扶贫资金使用方式。七是建立了绩效考评制度，促进了扶贫开发的责任落到实处。八是建立了资金整合机制，提高了资金的使用效益。九是建立财政扶贫资金管理监测信息系统，提高资金监管水平。

 

　　（二）今后财政扶贫工作的思路

 

　　十七大提出了“一个目标、一个加大、两个提高”的工作任务，对新时期的扶贫开发工作提出了要求，也指明了方向。财政扶贫作为扶贫开发工作的重要组成部分，一方面表现为资金的投入及管理，另一方面体现了政府扶贫的政策意图。在新形势下，财政扶贫工作既要加大投入力度，强化资金管理，更需要不断完善政策措施，创新管理机制，提高扶贫工作成效。

 

　　*9，要更大幅度地增加扶贫投入。近年来财政扶贫资金投入在不断增加，但是其增长幅度与财政收入增长幅度、财政用于“三农”投入增长的比例相比，其增长幅度是比较低的。中央财政2007年安排的扶贫专项投入比2006年只增长了5%，大大低于财政用于“三农”支出15%的增长幅度，也低于2001－2007年年均增长6.3%的水平。贫困地区作为区域协调发展和新农村建设中最薄弱的区域，贫困人口作为社会主义和谐社会建设中最弱势的群体，扶贫开发工作任重而道远，特别是十七大提出了提高扶贫标准、提高扶贫开发水平以及加大投入的要求，国家应更大幅度地增加资金投入。不仅中央财政需要更大幅度地增加投入，地方各级财政也需要更大幅度地增加资金投入。

 

　　第二，要进一步明确工作思路和目标任务。在新形势下，财政扶贫工作要以促进贫困地区基本公共服务均等化为主线，着力实现“两个提高、两个缩小”，提高贫困人口素质、增加贫困人口收入，缩小贫困人口与其他群体的差距；提高贫困地区经济发展水平，缩小贫困地区与其他地区的发展差距。

 

　　第三，要赋予开发式扶贫新的内涵。开发式扶贫是我国多年来农村扶贫实践的经验总结，也是今后扶贫工作仍然需要坚持的一个基本工作方针。但是在当前农村最低生活保障制度等相关制度普遍建立，公共服务逐步实现均等化的情况下，要将专项扶贫开发转变到专项扶贫开发与综合扶贫开发相结合的思路上来。真正从扶贫工作实际出发，由注重点上开发转到点面结合，以面带点，以点促面；由解决贫困人口温饱转到解决温饱与巩固温饱并重，突出对贫困地区和贫困群众自我发展、自我反贫能力的开发与提高。

 

　　第四，要进一步明确扶贫开发工作的重点。在扶持区域重点上，要重点支持西部地区、少数民族地区、边境地区和革命老区的扶贫开发。在资金使用重点上，要积极支持优势产业、特色产业的发展，支持农民转移就业技能和务农技术培训，支持基础设施建设。在资金使用方式上，由到村到户分散使用，转变到集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题，由扶贫资金单打独斗，转变到与其他支农资金整合使用。在工作实现形式上，要实事求是，因地制宜，以贫困地区和贫困群众最迫切、最需要解决的问题作为扶贫开发工作的着力点，针对不同的条件，采取不同的措施。对东部和中部地区以点状存在的贫困乡村，针对其最迫切、最关键的致贫因素采取专项措施进行扶持；对中部和西部地区不同类型的贫困片区，以区域经济发展规划为统筹，整合各方面资金，集中投入，合力攻坚，着力支持优势产业、特色产业的发展，带动贫困人口增加收入；对少数民族聚居地区、边境少数民族地区和22个较少民族，要按照已经制定的发展规划，加大扶持力度，确保按规划完成目标任务。

 

　　第五，要加大财政扶贫资金和其他支农资金整合力度。扶贫开发是国家支持“三农”的政策措施之一，财政扶贫资金是财政支农资金的一个重要组成部分。同时，扶贫开发是一个系统工程，是农村贫困地区一项整体性工作。主观或片面的孤立扶贫工作，与其他支农资金各自为战，是难以取得很好效果的。这两年部分地方的整合试点表明，在统一规划的基础上，加强扶贫资金与其他支农资金的整合是必要的，也是可行的，效果也是良好的。在今后的扶贫开发中，必须要实现财政扶贫资金与其他财政支农资金有机结合，要以贫困地区新农村建设为平台，以增加贫困人口收入、促进贫困地区产业发展为重点，在“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则下，将各种资源有效地引导到贫困地区来，统筹安排，整合使用，形成合力，提高财政资金整体效益。

 

　　第六，进一步创新扶贫机制。改革创新，既是推进扶贫工作的必然选择，也是进一步提高扶贫水平的基础和前提。今后，我们要在继续抓好已经开展的各项试点的同时，继续探索管理方式的创新、机制的创新。一是要研究建立重点县的进退机制。改变现在重点县一定几年不变的做法，制定切实可行的考核办法，把重点县[*{a}*]干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩，并采取一定的奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。二是要建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分分配，一部分资金按照贫困规模、贫困程度等因素进行分配，以体现公平性。另一部分资金按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补。三是全面改革扶贫贷款及财政贴息管理体制。中央财政将扶贫贷款贴息资金全部转列地方专款，并由省级财政根据贷款情况自行结算贴息，以充分调动地方的积极性和充分发挥贴息资金“四两拨千斤”的作用。四是建立财政扶贫资金项目因地制宜选择机制。改变目前项目审批权限集中于省级的做法，下放项目审批权限，由县根据当地的实际情况，自主选定扶持项目，实现责权对等，提高资金项目针对性，提高扶贫成效。五是建立完善扶贫资金项目管理机制。完善和扩大扶贫资金项目招投标和采购制度。对重大项目要严格实施招投标制度，小项目尽量交由村级组织，由群众自主决策实施。同时，要完善和强化项目资金报账制管理。六是建立财政扶贫资金项目监督机制。完善扶贫资金及项目公告公示制度；充分利用好“财政扶贫资金管理监测信息系统”，用现代技术手段强化资金和项目管理；健全多元化的监督检查体系，对扶贫开发工作进行全方位的监督，促进扶贫资金和项目的安全、规范、有效运行。

 

　　本文来源：财政部网站