为了解决贫困居民的基本生活保障问题以维护社会稳定，1993年，城镇居民最低生活保障制度*8在上海确立，并迅速在其他城市推广。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，同年10月，我国已基本在全国范围内建立了城市居民最低生活保障制度。自2002年以来，我国城市居民最低生活保障制度对象一直稳定在2 200万人左右。①并且，从低保对象的结构来看，特困职工、失业人员以及他们的家属占95％以上，而传统民政对象占5％以下。②以2008年为例，全国共有1 110.5万户、2 334.8万名城市居民得到了最低生活保障。其中：在职人员82.2万人，占总人数的3.5％；灵活就业人员381.7万人，占总人数的16.3％；老年人316.7万人，占总人数的13.6％；登记失业人员564.3万人，占总人数的24.3％；未登记失业人员402.2万人，占总人数的17.2％；在校生358.1万人，占总人数的15.3％；其他未成年人229.6万人，占总人数的9.8％。救助对象中，在职人员、灵活就业人员、登记失业人员、未登记失业人员等有劳动能力的群体有1 430.4万之众，占到了救助对象总数的61.3％。③可见，有劳动能力者依靠最低生活保障救助的现象突出。如何提高有劳动能力的低保救助者的就业能力和就业积极性，防止这部分劳动者的福利依赖，促进他们早日重返劳动力市场以及提高其就业质量，不仅关系到低保制度的管理运行效率，还对防止低保对象的社会排斥，促进社会融合具有重要意义。

 

　　现有的研究中，部分基于典型调查的研究首先指出了最低生活保障制度政策实践中的福利依赖现象(张厚乐，2006)。关于其原因，一些分析指出，低保制度对低保户再就业的鼓励和支持的政策力度不足，并且配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了有劳动能力的低保对象找工作的积极性(李迎生，肖一帆；2007)。另一些研究还强调，低保制度的“等额补差”式的救助办法直接导致就业的激励不足，并且附带福利、因就业而引致的家庭开支以及工作的稳定性都是影响最低生活保障对象求职行为和决策的因素(黄晨熹，2007)。然而，慈勤英和王卓棋(2006)通过抽样调查和计量分析指出，在影响失业者再就业行为和选择的要素中，福利依赖的作用方向和作用力度是不确定的，无法得出福利依赖对失业者影响是积极的抑或消极的肯定回答，不能肯定最低生活保障制度的建构产生了福利依赖。

 

　　区别于以上研究，本文将在深入分析低保制度的就业激励的基础上，通过区分正规就业激励和隐性就业激励，来甄别当前所谓的城市居民依靠低保的“福利依赖”现象。并基于促进低保对象的就业，而对当前我国城镇居民最低生活保障制度的完善给出方向性的建议。

 

　　一、最低生活保障制度与救助对象的劳动激励

 

　　最低生活保障制度是一种典型的社会救助制度，制度运行遵循选择性原则，即最低生活保障制度需要通过一定的原则和方法来确定潜在目标对象的受益资格，以使有限的社会救助资源真正用来帮助那些切实需要救助的困难群体。社会保障制度对目标对象的受益者资格认定的过程和方法就是目标瞄准(Targeting)。由于最低生活保障制度旨在进行收入维持，是一种经济性保障项目，所以一般通过家计调查(Means-testing)的方法来进行目标瞄准。家计调查的操作理念在于，贫困是财产和收入的一个函数，因而贫穷可以通过目标对象的财产和收入的多寡来测量，只要潜在救助对象的经济收入低于社会认可的贫困标准时就有资格获得救助给付，以使其实际的收入不低于贫困标准。其做法通常是，根据维持一定生活需求的标准设立一个生活保障线，当公民的财产和实际收入水平低于保障线而致使生活发生困难时，就有权利得到按照国家法定程序和标准发放的现金和实物救助。

 

　　虽然，最低生活保障制度有利于缓解贫困，保障公民的生存权利。但是，低保制度的给付实际上会对救助对象的收入结构造成一定的影响，进而会影响其劳动供给、生活方式选择等而有一定的负面效应。对于有劳动能力的低保对象而言，最低生活保障制度按照差额补助的形式进行给付，以使其收入水平维持在最低生活保障线的水准。但是，这种差额补贴的给付形式改变了保障对象所面临的预算约束，进而改变了低保对象的工作激励，对其劳动力的供给决策产生一定的影响。

 

　　我们假定，某一地区的最低生活保障线是G，所有的低保给付都旨在将低保对象的收入水平维持在这一水平而根据其实际收入进行差额补助；劳动者工作时的工资水平为E；在差额补助的救助机制下，当有劳动能力的低保对象收入增加时，其相应的低保待遇将按照比例t的水平减少，这样，t也可以视为低保对象新增收入的边际税率。于是，我们可以得到低保对象在享受低保的同时进入正规劳动力市场的实际工作收入水平(B)是：B=G—tE。

 

　　这样，有劳动能力的低保对象的劳动供给的决策就取决于其进入正规劳动力市场的实际工作收入水平(B)，实际工作收入水平越高，其工作激励也就越大。而影响实际工作收入水平的关键因素是：(1)G，最低生活保障线的高低，它影响总体的收入；(2)t，差额补助的机制设计，即新增加的劳动收入对总体收入替代的比例与时间等制度安排；(3)E，低保对象的工资水平。这三个因素中，政府的制度设计固然关键，因为会直接影响G，t两个参数的取值，但是，救助对象依然可以通过选择就业形态，以及收入汇报的诚信来影响其上报的收入水平，进而又想起低保的资格和补助水平。而这也是低保对象“策略行为”的关键。

 

　　(一)收入扣除、“差额补助”与救助对象的劳动激励

 

　　当前，我国城市低保制度中完全的差额补助导致边际税率t为100％，这直接降低了工作激励。在差额补助的情况下，边际税率实际是低保对象每增加的单位收入中被扣除的比例。如果存在制度性扣除因素，如纳税、生活费用扣除等，低保对象工作收入的实际扣除就不是100％，而可以保留一部分。显然，边际有效税率越高，低保对象创造更多收入的动机越弱，也就不愿意积极求职或工作更多时间。

 

　　根据我国《城市居民最低生活保障条例》，城市居民最低生活保障制度的待遇给付分为两种形式：无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；尚有一定收入的城市居民按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。这样，有劳动能力的低保对象的实际获得救助给付等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。这意味着边际税率t为100％，相当于对享受低保的劳动者新增加的每单位收入征收了边际税率为100％税收。工作带来的所有的额外收入都以失去相应的给付额度的形式被“征收”了。只有当低保救助对象的工作收入大大超过最低标准而使其有动力积极劳动，才能使其脱离对低保的依赖。然而，对于多数工作技能较低，收入水平较低的劳动者而言，其实际工作收入可能并不比最低生活保障线高多少，这导致受助者无意通过劳动增加自己的收入，因为工作收入的增加将导致其低保待遇的等额减少，而对实际的总收入并没有太大的改善。这样，工作技能较差、工作后实际收入较低的那部分低保对象通过正规就业增加收入的工作激励就很小了。

 

　　(二)“福利叠加”“关联救助”与救助对象的劳动激励

 

　　最低生活保障制度运行中的“福利叠加”导致救助对象的福利依赖增强。最低生活保障制度运行中的“福利叠加”是指社会救助制度的其他待遇给付的发放共用低保制度的收入审查机制，直接瞄准低保对象，而使低保救助资格的“含金量”提高，进而弱化了低保对象积极脱离最低生活保障制度的激励。

 

　　2003年，《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》要求各地方政府“认真落实最低生活保障对象在住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助政策”，城市居民最低生活保障制度建设进入制度“配套”阶段，即为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖(北方)等方面所面临的实际问题而完善相关制度。民政部积极着手探索和建立以城市低保制度为主体，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。然而，这些新增社会救助项目都是共用低保的目标瞄准机制，享受低保成为享受其他救助项目待遇的前提。这种救助项目待遇的叠加进一步地提高了救助项目的边际隐性税率，因为，劳动收入的增加不仅导致低保给付额的等额减少，并且当劳动收入增加到一定程度而突破低保线时，救助对象不仅将失去低保，还将失去所有其他的社会救助项目的待遇。低保对象参加劳动的话，不仅仅会丧失低保金，还会丧失附加在低保制度上的其他福利。“福利叠加”显然降低了低保对象的工作激励。

 

　　(三)待遇标准、家庭结构与救助对象的劳动激励

 

　　同时，低保待遇的发放水准没有考虑家庭因素而导致多人户低保家庭中劳动者的就业激励不足。最低生活保障制度的待遇给付是基于家庭进行的。即按照家庭成员平均实际收入和低保线之间的差额来确定补差额，每一个家庭的实际领取的待遇是这个平均的补差额乘以家庭成员的数量。最低生活保障线通常是根据一个正常人维持基本生存需要所必需的开支来测算的。但是，由于家庭的许多基本生活用品是家庭成员共同消费的，多人户家庭的消费成本并不是单人家庭消费成本的简单的倍数关系。据经济发展与合作组织的经验，家庭成员数为N的家庭生活成本不是单身家庭生活成本的N倍，而是N的平方根倍。④我国低保待遇发放的方式则假定是前者。这样，多人户家庭的低保待遇给付显然是偏高的，这直接导致某些多人户家庭在领取低保后，其家庭实收入水平直接高于当地的最低工资水平，这降低了该家庭有劳动能力的低保对象的工作激励，而形成福利依赖。

 

　　需要同时指出的是，我国当前劳动力供给大于需求，市场竞争激烈，多数低保对象由于技能水平较低、年龄较大而在就业中的竞争力不明显，这样低保对象的实际就业的机会并不多，或者在高收入岗位就业的可能性并不大。同时，由于工作的通勤成本并不低，低保给付并没有将相应的工作通勤成本扣除。这一系列因素导致低保对象就业“无利可图”。多数有劳动能力低保对象的理性选择就是“依赖福利”，保留低保资格。

 

　　二、“福利依赖”表象下的低保对象隐性就业

 

　　尽管以上分析得出，城市居民最低生活保障制度由于制度设计缺陷而导致低保对象容易依赖低保待遇，但是，这种“福利依赖”并不是低保对象完全没有劳动动机而偷懒。实际上，低保对象的隐性就业并不鲜见。这些隐性就业者呈现出显性失业或者下岗的状态，登记在册且有据可查，但是正在从事能够获得一定收入的工作。低保对象通过隐性就业不仅能够保留低保的待遇给付以及附加的各种救助和福利补贴，还能通过隐性就业获得更多的收入。

 

　　来自2005年上海的微观抽样调查数据显示，调查的显性失业者当中“正在从事一份每周工作超过5小时的有收入的工作”的人员占全部显性失业者的比例为40.71％。并且，这些隐性就业者的实际劳动收入多数是高于城市居民最低生活保障标准的。全部隐性就业人员从工作中获得的月收入水平在200元到10 000元之间不等，平均水平为1 208元。并且，每月收入超过当时(2005年)城镇居民最低生活保障标准(300元)的人员占到了全部隐性就业者的96.12％，而月收入超过当时最低月工资线(690元)的人员所占的比例为78.64％。这样，以城镇居民最低生活保障线为判断是否就业的标准，计算得到的隐性就业规模大小为39.13％；以最低月工资线为标准，隐性就业规模大小为32.02％；以社会显性失业者(包括企业内部的下岗者)为参照系，数据反映出的隐性就业规模大小为40.71％。⑤虽然缺乏直接的统计数据，但是我们由此可以推断，有劳动能力的低保对象的隐性就业还是很普遍的。

 

　　可见，当前我国城市低保制度出现的所谓“福利依赖”多数是有劳动能力的低保救助对象正规劳动供给行为的减少和消失以确保享受“低保待遇”和其他附加福利之资格，而其非正规的隐性劳动供给行为并不一定减少。低保对象的“福利依赖”会导致制度的运行管理效率低下，但是并没有到达“养懒汉”的严重程度。并且，低保对象的“隐性就业”固然与城市居民最低生活保障制度的待遇给付制度设计的一系列缺陷有关，但是，以下两方面的原因也不容忽视。

　　来源：中国社会科学网