从机制上防范滋生腐败方法初探来源：中国税务学会作者：黄静波日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　辩证唯物主义者承认：由人的自然属性决定的人的本性是自私的。美国一位心理学家曾对一个具有相当层次的群体做过一项调查，在假定没有任何法制和道德约束的前提下，调查对象中有99％的人都想占有本不属于自己的财富及其他。这在一定程度上说明了人的本性，但这绝不表明人是不可救药的。综合先人的研究成果，我们认为：人生过程乃至终极的辉煌或堕落或其他，取决于人之社会属性对自然属性的“异化”程度。法制和道德在促进这种“异化”的过程中发挥的重要作用，很大程度上使人“不敢”或“不好意思”“轻举妄动”。然而，法制除了它的严厉所产生的震慑作用外，其主要功能实现的多是事后控制，其“关口前移”的防范作用要远远小于它的惩治功能；而道德一般则只体现对遵守道德的人的约束力，对非道德的人和行为的约束都往往显得不是十分有力，其事先防范功能也还是满足不了新形势下防腐倡廉工作的要求。这就不能不引起我们对介乎于法制与道德之间、对腐败现象有重要防范作用的机制的重新认识和高度重视。本文结合税务机关工作实际，仅就如何从机制上防范滋生腐败的一些基本方法做初步探讨。　　一、建立严格规范的用人机制，从主体上实现超前防范　　建立严格规范的用人机制，其核心目的是要解决两个问题。一是用什么人的问题，二是怎么样用人的问题。　　据史料记载，唐贞观年间，“财富无尽”的化度寺找了个叫裴玄智的和尚理财，他外谨内贪，把寺中的财物窃取一空，留下一首诗：“放羊狼颌下，置骨狗前头。吾非阿罗汉，安能免得偷。”便一溜了之，为后世谨慎用人留下明训。如今，我们有些权力部门也并非完全“太平”，个中因由，除了个别人主观上的因素外，在用人问题上暴露出来的缺乏理性和规范，没有一个良好的用人机制也是重要原因。那么，怎么样才能形成一种机制，使我们不再犯“放羊狼颌下，置骨狗前头”的错误，让少数心术不正、利欲熏心之徒无“权”隙可乘呢。　　一是要确定一整套严细的岗位廉政标准，并且依据每个岗位的具体标准，对干部进行全面认真的考评、考察、考核，提高干部考核的客观性和准确性，力求恰如其分地反映干部的德才面貌，把自上而下和自下而上的考察科学地结合起来，既有民主又讲集中；既注重群众意见又严格按程序办事，使少数缺乏真才实学、甚至思想道德水准不高的人，远离权力岗位。　　二是要确立并坚定不移地执行岗位轮换制。税务干部如果长期在一个岗位上工作，存在很多弊端。首先，容易受社会关系网的影响甚至“入网”而无法脱身，在人情关系的困扰下，容易被腐蚀；其次，一个人缺乏多岗位的实践锻炼，视野不开阔，个人素质得不到全面有效提高，时间长了，对工作就会失去热情和进取心。经验告诉我们，人不进则退，一个不思进取，对工作毫无热情的人，其被腐蚀的概率肯定要大于工作热情高、积极向上的人。有鉴于此，定期实施岗位轮换应该成为我们用人机制的重要一环。这样做，既是对党的事业负责任，同时也是对干部的切实爱护。　　二、建立全面有效的制权机制，从整体上实施制约防范　　从系统论角度看，我们提出的制权机制是一项复杂的系统工程。其中的权力主体（税务干部）、权力载体（征管对象、征管制度）、权力运行程序、监督机构等是作为系统内的要素（子系统）而存在的，这些子系统只有有效地联系和制约，才能形成防范腐败行为发生的有机整体。　　从权力制衡理论看，我们提出的制权机制同样具有重要理论依据，缺乏制约的权力将导致决策失误和产生腐败是权力制衡理论的一个重要观点。因此，制权机制下的权力分配、机构设置等都必须注重制约和平衡。　　从人是管理的中心这一理论看，人是管理的主体，人的思想、行为一方面受外部环境的影响和制约，并在一定思想和理论的指导下，逐步形成自己的世界观和方法论并指导自己的行为。同时，又在一定的世界观和方法论的指导下，能动地实施管理，作为税收征管权力主体的税务干部，他的廉政意识如何，直接影响其行为是否清廉。　　依据上述理论，我们提出的制权机制应包括下列内容。　　一是依法制权。依法制权就是依靠完备而严厉的法律，控制权力的范围及运行程序，制约权力主体的思想和行为，从而使权力的运行法制化、规范化和程序化，减少权力应用的随意性。在这方面，我们要在国家基本税法的前提下不断完善符合税收管理工作特点的辅助性制度规定，这是防范腐败的一条根本措施。　　二是以权制权，主要是要有一套完备的责权分配规则，并实现权力配置上的相互联系和制衡，如：案件审理、税务行政许可等都要实行“合议制”，避免个人说了算，以防乱用职权。沈阳市局对税收征管标准化建设的有益尝试在“制权”方面也必将发挥重要作用。　　三是监督制权。主要是指运用制约非正常权力因素运行的内外部监督力量。在这方面，要特别注重形成完善的监督体系。首先，实施纪检组组长派驻制，并探索对基层纪检监察部门实施垂直管理的可行性，以利于基层监察机构大胆开展工作，充分发挥监督职能；其次，还应当把离任审计制度引入基层税务机关，对达到换岗期限的税务干部，进行定项审计，并对任期内廉政情况给予定论。　　四是觉悟制权。主要是运用思想政治工作、职业道德教育等强化税务干部的廉政意识。在这方面，我们认为，权力是否导致腐败，权力主体的廉政意识起着至关重要的作用。要强化权力主体的廉政意识，除了加强教育引导外，利用税务行业文化建设来强化廉政意识是十分重要的。谢旭人同志曾经提出：税务文化是对税务干部构成深远影响的物质和精神财富的总和。税务文化主要作用于受众的思想、观念，并间接作用于思想、观念引导下的行为，并使税务干部形成一整套与国税事业发展相吻合的价值、道德、行为取向。它符合现代管理理论后期的人本论观点。其目的性的重要特征之一就是自律机制的形成，即高度自觉地把自己的行为约束在符合税务文化发展方向的规范之内。因此，通过加强税务文化建设，把勤政廉洁作为行业精神的组成部分为广大税务干部所认同并作为整体行为取向，这种潜移默化的防范作用，是其他任何手段所不能替代的，也是防腐机制中不可或缺的重要一环。　　三、建立有现代化手段支持、科学严密的理事机制，从载体上实施全过程防范　　腐败行为产生的过程往往与我们税务干部的“理事”过程具有同步性。正如我们个别税务干部的违法违纪行为都是伴随着税务管理、稽查实践而产生的一样，多是由于我们缺乏理事程序、理事制度、理事手段的科学、规范和现代化，才使得少部分人有机会用国家赋予的“理事”权，“理”了自己的“事”。有鉴于此，建立一套有现代化手段支持的、科学严密的理事机制，让腐败分子无缝隙可钻，就不能不成为我们新形势下反腐败工作的必研课题，联系税务管理工作实际，我们认为这套理事机制除包括建立健全有关程序、制度、规范等内容外，以下两个关键环节不可忽视：　　（一）发挥执法检查与执法监察的综合效用，适时实施跟踪监控　　要以日常的税务管理、税务稽查的工作重点为方向，有针对性地实现执法检查与执法监察的联动，及时、准确地跟踪监控特定的执法行为的规范程度。所谓有针对性，就是要紧随具体执法行为之后，科学限定范围，力争深入而扎实，避免面宽而肤浅。2005年，沈阳市国税局组织开展了规模较大、时间较长的执法检查与执法监察联合行动，集中优势兵力，全线、全面作战，积累了一些成功经验。针对大规模行动操作难度大的实际，如何在多搞些“短、平、快”过程中来充分发挥执法检查与执法监察的综合效用，是需要我们用责任意识和奉献精神去努力实践的一个重要课题。　　（二）借助于现代化手段对“理事”过程实施监控　　思想教育、制度约束、事后查处是我们防腐工作的传统经验，至今其积极作用亦不容低估。然而，实践告诉我们，在新的历史时期，光靠传统经验已远远不够，必须广泛借助现代化手段来实施对“理事”过程的全程控制。　　其一，依靠计算机网络系统对征管过程的正确反映与分析，注重从内部发现苗头。主要是通过网络系统对税收征管工作每个重点环节运行的过程以及各项规章制度的执行情况进行检查。其目的在于监督、规范一线税务干部的行政执法行为，堵塞漏洞，发现并查处行政执法过程中存在的问题。一是可利用计算机网络覆盖面宽的优势，通过检查发现征管过程中为政不廉的多发部位或阶段性的倾向性问题，适时地提出执法监察建议，并完善监督制度，把廉政建设的“关口”前移，变被动查处为主动预防。二是利用计算机网络的分析功能找出线索，发现案源并深入查处，变被动受理为主动出击。　　其二，依靠计算机网络系统对纳税人纳税义务履行过程的正确反映和分析，注重从外部寻找线索主要是通过对纳税人履行纳税义务情况的检查分析，来反馈税务干部执法、守纪情况以及税收政策法规的贯彻情况，目的在于增设一道纺线，进一步延伸反腐防腐工作的触角。一是可利用计算机网络在给定期间内对特定纳税人所纳税款数额等主要指标的变化情况进行分析，选择那些变化异常且缺少客观依据的企业作为深查对象，从中发现税务干部执法过程中存在的问题。二是利用计算机网络中稽查案卷的自然顺序、编号等确定条件，采取随机性抽户办法来选择延伸检查对象。这种办法虽然少有科学依据，但作为延伸检查对象选择方法的补充，其作用也同样很重要。　　其三，依靠计算机网络系统对稽查人员稽查结果的正确反映和分析，有选择地实施延伸检查可根据录入网上的稽查报告结论水平，以及结论水平与该纳税人主要经济指标差异值高低的比较，来选择深查对象，从中发现线索。　　其四，依靠计算机网络系统的查询功能，实现对内有效的监控考核。此外，我们还可以通过计算机网络各子系统之间的相互衔接、相互作用、相互制约关系，探索形成全方位、多层次的监督制约体系。　　机制是作为一个系统存在并发挥作用的，上述一些基本方法的提出，无论从理论上还是从实践中，无疑都离不开严厉处置这最后一道防线的鼎立支持。我们深信，有科学防范方法和坚决有力打击的综合作用，我们的防腐反腐工作一定会在保驾护航的过程中发挥出更加积极的作用。