对我省地税税收法规工作的分析及对策研讨来源：河北省国家税务局作者：张湖亚日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 一、目前地税系统法制工作的现状近几年，尤其是2003年省局新班子成立以来，全省地税系统法制工作与其他工作一样，取得了长足进步。一是思想观念发生了明显转变。“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则已为全系统干部所熟悉并有效遵守，地税收入质量明显提高，依法治税这一工作灵魂更加深入人心。二是执法主体资格制度得到有效执行。各级地税机关和地税干部都能够在各自的法定职权范围内履行职责，机构设置和人员配备都考虑了依法行政的要求，在执法岗位上的人员取得国家税务总局制发的执法资格证书，税收检查岗位上的人员取得了检查证，听证主持人员、行政复议人员取得了同级法制部门颁发的资格证，等等，基本消除了“非执法主体独立执法”的现象；三是税收执法监督体系基本建立并逐步完善。通过几年的不断努力，全系统建立健全了包括税收规范性文件会签、备案和重大减免税事项集体审批、重大税务案件审理、行政复议、听证、税收执法检查、执法监察等税收执法事前、事中、事后监督体系。实践表明，其监督作用得到明显发挥，对抽象行政行为和具体行政行为的监督明显加强。四是税收执法过错责任追究的机制初步建立，程序已经起动。随着近几年来执法责任制在全系统的推行，对税收执法过错行为的追究力度逐步加大。各级地税机关都建立的税收执法过错责任追究制度，对在执法检查和考核中发现的执法过错行为，按规定给予了行政处理和经济惩戒，对情节严重的，还给予了行政处分或移交司法部门，广大地税干部的责任意识明显加强。。当然，我们更应清醒地看到，与依法行政、依法治税的要求相比，全系统税收法制工作远未达到“全面规范”的水平，仍处于“初级阶段”，法制工作的职能作用还未得到充分发挥。主要表现在：——税收法制机构不全、人员不足、素质不高。这几年，在省局领导的重视和关心下，全系统税收法制队伍建设明显加强，省局在2004年设立了法规处,各设区市地税局也相继成立了法规科，省局、设区市局两级法规人员配备也较好。但是，作为承担税收执法主要实施任务的县(市、区)局还没有独立的法制工作机构。2006年，根据省局要求，县级局的法规工作统一放在税政股。在现有条件下，受习惯和思想认识的限制，基层法制工作仍处于弱势地位。关于县级局法制工作机构的归宿，至今仍没有一个约束力强的明文规定。不少县（市、区）局税政股只有2人，却要同时对口设区市局的4个科室。并且大部分税政股人员住住只对税收政策比较了解，而对相关法律知识知之甚少，从事税收法制工作的经验也比较缺乏。省局近两年录用了一批法律专业人才，然而这些人中的相当一部分却在从事着非法制工作，违背了省局招录法律人才的初衷，也造成了人力资源的浪费。——法制工作不够全面、不够深入。客观地讲，目前，我们的税收法制工作仍然存在“形式重于内容”的现象。工作布置多，落实不是很理想；有的基层单位对上级的精神理解不透，对上级的工作要求把握不准，存在“上急下不急”的情况。县级局法规工作部门由于人员太少，加之对法规业务不太熟悉，所以，往往疲于应付，法制机构职能作用没有也难以得到充分发挥。——监督力度不够、权威不强。从每年税收执法检查发现的问题来看，无论是省局检查，还是设区市局检查，或者县级局检查，都查出了大量的税收执法过错行为，为什么许多问题常常是屡查屡犯呢？为什么我们的执法人员总是会“重复昨天的错误”呢？对此，我们可以找出许多的理由，但其中非常重要的一点就是由于承担税收执法监督主要职能的法规部门缺乏足够权威，监督比较软弱，工作力度不够。二、存在问题的原因分析上述问题的存在，原因是多方面的，概而言之，无外乎内因和外因两个方面。从外因来看，地税部门作为社会的一个组成部分，作为地方政府的一个职能部门，作为地方财政收入的主要组织者，地税法规工作的水平必然有赖于依法治国的总体状况和水平，必然有赖于地方政府依法行政的进程，地方税收执法环境不可避免地会对地税执法产生影响。从内因来看，至少包括四个方面：*9，法律知识比较贫乏。不仅整个地税队伍法律知识比较单一，法律专业人才缺乏，法律基础知识难以熟练地应用于税收工作实践，就连法规部门的人员也普遍缺少比较系统的法律基本知识（新进的法律专业人才，由于不熟悉税收业务知识，不了解税收工作流程，一时难以进入角色），多数人员比较熟练地掌握了税收经济基本知识，而对相关税收法律知识却知之甚少，曲解、肢解法律规定的现象屡见不鲜，许多人离融会贯通地运用法律手段去处理税收事务的能力要求相差甚远。第二，法律意识不强，税收法律思维模式尚未形成。目前，地税机关对地税人员的评价、考核体系还没有彻底转变到“法治导向型”上来，地税人员提高执法能力的自觉性受到一定程度的影响，绝大多数地税人员，甚至包括地税机关的一些领导，仍片面强调“以组织收入为中心”，把税收的职能作用直接理解为地税机关的职责，不能充分认识税务管理的执法特征，没有认识到地税机关为国家组织财政收入是税务行政执法结果这一道理。处理税收事务时，往往不能“法”字当头，不能把合法性当作工作的出发点。仍存在只认文件、不执行法律，只认上级、轻视法律的现象。没有充分地认识到税务行政执法实际上就是确认事实、适用法律法规、定性处理的过程，不能辨析每一环节都贯穿的法律逻辑思想、观点和方法。税收法律思维模式还没有形成，辨法析理的能力低，制约着税务行政管理的法治化转型。如认定某一行为是否构成偷税，首先要以确凿的证据证明行为人确实少缴了税款，确实存在损害国家税收权益和税收法律秩序的客观事实；其次看行为人是否采取了《税收征管法》所规定的偷税手段；再次确认行为人是否有主观过错；最后看行为人是否具有纳税义务、违法行为与违法事实之间有无必然联系。通过这一系列严密而科学的论证，才能最终确定该行为是否构成偷税。但实践中的不少税收法律文书，见不到这种辨法析理的分析，只有简单的事实叙述，只凭想当然定性处理。第三，对法律程序重要意义认识不足。必须承认，至今仍有不少的地税人员认为程序影响执法效率，认为程序是人为制造的“麻烦”，重实体，轻程序，习惯于传统的工作方法，习惯于凭“感觉”收税。有的甚至感情用事，凭关系征税，凭“权威”、凭“能耐”、凭“义气”办事，乃至拍拍胸脯“摆平”了事，出现“无税乱收”与“有税不收”并存的怪现象。第四，领导重视不够。对待税收法制工作，部分领导往往是“雷声大、雨点小”。地税成立12年，省、市、县三级局未开过由各级地税机关主要领导参加的法规工作专门会议。从力量配备上看，作为一个经济执法部门，用于执法监督的力量与其所承担的职责不相匹配。从事税收业务工作的科、股长受提拔使用的机会不多，也在一定程度上影响了地税干部钻研税收业务、学习法律知识的积极性。三、进一步提升地税机关税收法制工作水平的对策2007年的省局工作思路中，“依法治税”作为“三个重点”的重中之中，摆在了首要位置。为进一步发挥税收法制工作应有的职能作用，各级地税机关政策法规部门应做好以下几方面的工作。（一）正确定位依法治税是一个系统工程，需要地税各部门协同配合。法规部门在这一系统中担当怎样的角色？它的工作职能是什么？对此，应有一个正确的认识。在依法治税这个系统工程中，作为地税机关的一个“综合”业务部门，法规部门应当“总揽”而不是“包揽”，它所扮演的是“牵头”和“组织”的角色。关于税收法制工作机构的工作职能，可以概括为四个方面：一是执法监督，包括对抽象行政行为（即涉税规范性文件）的监督和对具体行政行为（包括税收管理、税款征收、行政许可、涉税处罚等）的监督；二是法律救济，包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿；三是税收政策科（调）研；四是法治教育。其中，最核心的职能就是“执法监督和法律救济”。法规部门要围绕上述职能，既不“缺位”，也不“越位”。（二）突出重点依法治税是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。所以，在推进依法治税进程中应坚持“积极稳妥”的原则。也就是说，在态度上要坚决，积极跟进依法行政形势的发展，而不能消极等待。在操作层面上要稳妥，不急于求成，贪大求全，坚持“有所为、有所不为”。1、健全机构，充实人员，提高素质关键是要健全县（市、区）地税局的法制工作机构。从长远来说，在县（市、区）局要设立独立的“法规股”，这是地税部门适应“依法治国”、“依法治税”大趋势的必然要求。省局应积极努力，争取编制。从近期来看，可以下发文件，将“税政股”改为“法规政策股”，为基层的法制工作机构“正名”。同时，要增加法规机构的工作人员。较小的设区市局“法规科”及较小县、区局“法规政策股”应不少于3人，较大的（如干部在100人以上）的应不少于4人。为确保人员及时到位，建议将之纳入年度目标管理考核范畴。此外，应将提高人员专业素质摆在突出位置，这是做好法规工作的前提。为此，一是要分层次进行培训，适应各级机关、各职位的不同需要，使其胜任本职工作；二是要搞活培训形式，应重点在法律理论与法规工作实践的结合上寻求突破，侧重“以案说法”。也要适时“走出去”，开拓视野，激活思维；三是要用好省局统一录用的法律专业人才。省局公开录用一批法律专业人才，这是很有远见的，他们将是我省地税未来法规工作的中坚，是一笔宝贵的财富。但由于税收工作的专业性很强，而法规部门又是税务机关的一个“综合”业务部门，要做好法规工作，既要有一定的法律知识，更要有较丰富的税收实践经验，还要有一定的理论水平。所以，对新录用的法律专业人才，首先，应坚持“先培训、后上岗”，省局集中对他们进行2-3个月的培训，让他们比较系统地学习税收理论知识。其次，应先让他们到最基层从事税收业务工作，但时间不宜过长，以半年至一年为宜，然后及时“归队”（即回到法规部门），一则让他们有机会将税收理论知识运用于实践，了解税收工作流程，再则，让他们先在艰苦的地方锻炼，真正品味税收工作的艰辛，磨练意志。这样安排，不论对促进法规工作，还是个人成长，都“有百利而无一害”。2、强化监督——严格规范性文件的管理。关键是要抓好五个环节。一是立项。每年年初，各业务部门应就下一年度拟制定的税收规范性文件计划经分管领导同意后报同级法规部门汇总，经局务会或局长办公会研究后予以立项。除特殊情况外，未经立项的不予考虑，增强工作的计划性和前瞻性。二是会签。出台税收规范性文件，必须经法规部门审核。涉及的有关税收业务问题，由法规部门牵头组织相关人员集中审议，提高文件质量，确保文件规范、合法。三是公告。新出台的税收规范性文件，必须在1个月内以适当的方式向社会公告，便于纳税人知晓，充分保护纳税人的合法权益。四是报备。本机关制定的税收规范性文件出台后一个月内，以及收到当地政府或其他部门制定的涉税规范性文件后一个月内，必须按规定格式报上一级地税机关法规部门备案，强化上级对下级的监督。五是汇编清理。税收法规政策是国家经济政策在税收领域的体现。随着国家经济政策的调整，税收法律政策也会经常发生调整，依据上述法律政策制定的税收规范性文件自然会出现与现行政策不符的现象。为此，法规部门应在每年年初及时对上年乃至以往年度制定的税收规范性文件进行清理，对不符现行要求的应及时宣布作废，并对有效的部分分类汇编，便于一线人员学习和查找。——规范重大税务案件的审理。实行重大税务案件审理制度，主要目的是强化对稽查部门执法行为的监督。重点要抓好三个方面。一是职能要归位。《重大税务案件审理办法（试行）》（国税发[2001]21号）第6条规定：审理委员会的办公室设在负责法制工作的机构；第12条规定：……以审理委员会所在机关名义制作税务处理决定书，交稽查部门执行。目前，我省地税系统有的单位做法与之不符，弱化了监督。二是程序要规范。有的地方对重大税务案件的集体审理往往流于形式，常常是领导事先定了调，再叫相关人员走走程序。对文书的完整性、资料的整洁性比较重视，而对案件实质内容重视不够，没有严格按照规定程序操作。三是比例要达到。眼下，不少单位重大税务案件集体审理的数量很少，有的甚至一年中没有审理过一起案件。国家税务总局规定：按重大税务案件标准审理的案件达不到上年案发数10%的，须下调标准。为什么作出这样的硬性规定？理由很明白：没有一定的数量，就难以保证监督的质量和力度。——认真搞好执法检查。毋庸置疑，执法检查是执法监督的重要形式。目前的关键是要在效果上有所突破，在形式上有所创新。为此，要做好以下几点：*9，要统筹兼顾，增强计划性。应站在地税工作的全局，将各业务部门的单项检查、稽查案件的复查及执法监察统一起来。年初，各部门应将年内拟进行的检查项目报法规部门汇总，经局务会或局长办公会研究后确定本年度的执法检查计划。实行“法规牵头、相关部门参与、信息共享、检查结果共同认可”的检查模式，做到计划早安排，争取工作主动性，尽可能地减少“重复检查”。第二，要充分准备，内容集中。一是检查方案要详细，操作性要强。二是参检人员要精。人数不能太多，素质一定要高。三是检查内容要相对集中，时间不宜太长。即便是全面执法检查也可以将检查内容进行分解，在一个地方集中检查某项内容，在另一地方又集中检查另一内容。这既便于检查工作的开展，也利于减轻被查单位接待压力，减少对正常工作的影响。四是要延伸检查，查深查透。如对稽查案件的检查，对收入质量及征管情况的检查，都不能局限于“查案卷”、“查本本”，均可尝试延伸到上户核实。——全面推行执法责任制。文化建设是从正面引导的角度告诉人们该“怎样做”，在“润物细无声”中达到“组织目标与个体目标相一致”的目的。执法责任制则是从“惩处”的角度告诫人们该“怎样做”，不仅对普通干部的执法过错行为追究责任，对各级领导的执法过错行为同样要追究责任。其目的和意义是众所周知的，它是法规工作的“难点”和“重中之重”。如何全面推进？关键是要把握以下几点：一是要结合规范化建设，由省局统一组织人员，根据规范化建设中确定的岗位设定、各岗位的职责及各项工作的标准，梳理出执法岗位的岗位职责、工作规程。二是要充分利用征管改革的成果，依托征管改革信息平台，着手开发电子化考核软件。三是省局应组织人员，根据各执法岗位的工作标准和总局《税收执法过错责任追究办法》，细化每一执法环节的过错情形及责任尺度，增强操作性。四是强化日常考核，真正做到“记我所做”。在尚未实行电子考核之前，关键是要结合规范化建设，抓好每一执法人员每周的“自查”，并记录在案，抓好各分局每月的日常考核，并记录在案，且应及时向县级局法规部门报送考核结果。法规部门要强化督促和抽查，防止日常考核走过场。五是要及时追究执法过错责任。对考核或执法检查中核实的执法过错行为，一定要及时追究过错责任。否则，监督就会流于形式。考虑我局目前税收执法水平及现状，责任追究应遵循“渐进”原则，惩处点可以稍重，但惩处面不宜过宽。六是要与目标管理考核相结合。一方面，对同一执法过错行为不能重复惩处。同时，对非执法岗位人员的管理考核要跟进，并应与之相匹比，以保证公平和公正。3、法律救济法律救济包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿。设立制度，是为了保护纳税人的合法权益，必须做到“及时、公正”。目前，法律救济案件很少，这并非说明我们的执法水平达到了极高的程度。更多的是由于纳税人的法律意识不强，对税务机关有所顾虑。随着法治化进程的推进，公民的法律意识的增强，今后，法律救济案件会越来越多。为此，法规工作人员应积极准备。一要熟悉税收业务知识，二要熟悉税收工作流程，三要具备必要的法律知识和一定的法学理论功底。对税务行政复议和行政赔偿案件，关键是把好四关：一是受理关。对符合条件的案件，一定要及时依法受理，制作法律文书，及时送达。二是审理关。对依法受理的案件，一定要依法全面审查，做到程序到位，事实查清。三是决定关。坚持“以事实为依据、以法律为准绳”，及时依法做出公正的决定，制作法律文书，及时送达。四是执行关。必须跟踪决定的执行情况，督促责任部门或人员及时按决定要求执行到位。对行政诉讼案件，关键是积极应诉。*9，在接到起诉状副本10日内按要求及时提交“答辩状”，并提供作出具体行政行为的有关材料。第二，积极配合法庭、法官履行好“举证”职责。第三，对败诉案件要督促有关部门及时、全面履行义务。此外，对不服判（裁）决的案件，应根据主要领导意见，依法提起上诉。（三）兼顾其他1、税收科（调）研及时了解税收政策的落实情况也属税收法规工作职责范围。税收科（调）研工作必须突出“三个围绕”，服务工作大局。*9，围绕法规工作热点、难点展开调研，通过调研，理清思路，寻找对策。第二，围绕新出台的税收政策展开调研，及时了解新政策落实中存在的问题，为完善政策提供依据。第三，围绕当前税收工作的热点、难点及未来的发展趋势展开调研，增强前瞻性，为领导决策当好参谋。2、法治教育法治教育是一项系统的长期的基础工程。对内，应通过对各种执法行为的事前、事中、事后的监督，对执法过错行为进行“惩处”，及时纠正不当的执法行为，“以案说法”，教育广大地税干部，不断增强法律意识，提高依法治税自觉性。对外，一方面，通过对执法行为的有效监督，规范执法，提高执法水平，增强社会对地税执法的信任度，提升部门形象；另一方面，通过及时、公正的法律救济，既充分保护纳税人的合法权益，又宣传税法，增强社会对税法的遵从度，优化执法环境，促进依法治税。此外，要加强沟通。上级法规部门要加强对下级法规部门的指导，要经常深入一线，及时了解基层执法现状，及时解决基层执法中的难题，及时总结基层好的做法。同时，通过沟通，增强基层领导对法规工作的重视，促进法规工作的发展。