<原创> 发票违规处罚遭遇“一事不二罚”困惑

发票违规处罚遭遇“一事不二罚”困惑来源：中国税网作者：刘晓伟日期：2007-11-28字号[ 大 中 小 ] 　　某市国税稽查局一检查小组对辖区内某企业进行年度所得税检查，小组成员小李根据已掌握的一些线索，认为两份票面金额合计为150000元的普通商业发票有大头小尾的嫌疑（该笔费用企业已在所得税税前列支），遂做为疑点移交另一检查组。另一检查组经调查核实：发票为市胜利百货商店开具，两份存根联金额合计100元，与发票联误差149900元，百货商店老板和企业经办人员如实承认该笔交易额实际仅500元。　　在对胜利百货商店如何处罚的问题上，检查人员认为有两款处罚条文可以适用该种违法行为的惩处，*9款处罚条文是《中华人民共和国发票管理办法》第36条，该条列明未按照规定开具发票的，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。第二款处罚条文是《中华人民共和国发票管理办法》第39条：“违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收非法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款”。取得发票的企业已将发票在税前列支（该企业当年申报实现有所得税），影响了当年应缴所得税的计算，通过做假，企业在税前多列支费用150000-500=149500元，少缴所得税149500×33%=49335元，可以此金额为基础对开票的商店处以1倍以下的处罚。　　根据《行政处罚法》第24条“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚。”的规定，该案虽有两款处罚条文可以适用，但违法当事人确实只是一个违法行为，按照“一事不二罚”原则，只能进行一种处罚。摆在税务人员面前的问题是：适用哪一款条文合适呢？　　如果是位阶不同的法律、法规或者规章，根据《立法法》的相关规定，可以适用高位阶的条文。但在该案中，同一部法规规定了不同的处罚方法，税务人员又该如何处理呢？同一法规规定的两种处罚金额悬殊过大，一种是1万元以下处罚，另一种可以适用到49335元以下的处罚，税务机关在此刻有权适用任一种处罚方法而不违反任何法律法规，税务机关的自由裁量权是否太大了呢？　　税务机关自由裁量权如果过大，弊端是显而易见的：如果税务机关对同一违法行为任意根据部门利益、个人偏好等原因适用不同的法律依据，做出不同的处罚结果，将会降低人们对法律法规尊严的认可程度，人们对违法行为结果的预见性就会产生不统一，规避严厉惩罚的侥幸心理就会产生，甚至可能拉拢、腐蚀税务干部促使其做出从轻的处罚，税务执法腐败的风险将会进一步加大。　　对该案中自由裁量权的行使，税务系统内部也形成两种争议意见：（1）轻处罚应优先于重处罚。因为行政处罚终究不是刑事案件，属于人民内部矛盾的范畴，不是犯罪行为，不能做为专政对象打击。应强调以教育为主，罚款也仅仅是教育手段的一种，即“罚款不是目的”，督促改正，走上正规才是目的。同时也有利于违法当事人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行，提高整体行政效率，基于此，必须进行处罚的情况下应强调轻处罚优先于重处罚。（2）重处罚应优先于轻处罚。该种观点认为法律法规制裁程序的轻重对相对人的认识程度、重视程度有直接的影响，即“不伤筋动骨不足以引起重视”，行政处罚之所以有轻重的划分是为了体现国家对不同违法行为的承受程度，适用重处罚对违法行为进行重罚可以引起违法人对违法行为的重视，减少该种行为发生的风险，如果依照从轻原则，则难以正确引导违法人对自己行为的认知和取舍。　　笔者认为，为保证依法行政、依法治税，*5限度减少税务机关的自由裁量权，防止自由裁量权的滥施，保证行政执法的统一性，追求执法行为的科学性，立法部门应尽快针对该类情况明确具有指导意义的适用原则，从而规范相应的行政执法行为。（作者系中国税网特约研究员）