“一事不二罚”原则如何理解？

“一事不二罚”原则如何理解？来源：作者：日期：2007-11-28字号[ 大 中 小 ] 　　——从一起税务行政执法案例引起的思考　　基本案情：我税务机关在日常检查中发现，某广告公司在2004年度以白条形式列支房租8万元，该年度企业帐面亏损146504元。在讨论如何对该单位进行处罚时，税务机关内部存在几种不同观点。　　观点一：该单位在没有合法凭证的前提下，无票列支房租费用8万元，应该调整亏损额。因为没有造成少缴所得税税款的后果，不能认定为偷税，根据《税收征管法》第六十四条规定，该行为属于“编造虚假计税依据”的违法行为，税务机关除责令限期改正外，可并处5万元以下的罚款。此外，根据《发票管理办法》第三十六条，该行为又属于“未按规定取得发票”的行为，可以处以1万元以下罚款。依据《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不能给予两次以上罚款的行政处罚。”因此，对本案当事人只能依《税收征管法》或《发票管理法》处以一次罚款。　　观点二：所谓“一事不二罚”原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的罚款处罚。本案中，纳税人编造“虚假计税依据”和“未按规定取得发票”是两种不同性质的违法行为，触犯了不同的法律法规，并非“一事”，可以依照《税收征管法》或《发票管理法》分别罚款，并不违反“一事不二罚”原则。　　法理评析：本案争论的焦点在于纳税人究竟实施了一个违法行为还是两个违法行为。如何处理更为准确，需要对法律规范之间的竞合作一分析。所谓法规竞合是指由于各种法律、法规的复杂交错规定，致使行为人的一个整体行为同时触犯了数个法律、法规条文，从而构成了数个违法行为。造成法律规范之间的竞合的原因大致有两类：一类法规竞合是立法自身的重叠问题，而不是适用法律的问题；另一类竞合是违法行为牵连的问题。所谓“牵连违法”，是指相对人以实施某一违法为目的，但其手段或结果又构成其他违法形式的情形。牵连违法行为的主要特征表现为：存在数个符合违法构成要件的违法行为；数个违法行为间具有手段与目的或原因与结果的关系并共同构成有机整体；行为人只追求一个违法意图，直接实施违法目的的行为是主行为，为实现这一目的创造条件或进行辅助的行为是从行为。本案中，该广告公司先是未按税法规定取得法定发票，而后又将白条作为经营费用的记账凭据，少报应纳税所得额。前者是手段行为，后者是目的行为，二者是典型的牵连关系，同属一个连续违法事实整体。这在行政法理论上，被称为“处断一事”，即实为多事，但在处罚上却以一事对待。　　可见，对本案税务行政相对人在处罚上必须以一事对待，只能给予一次罚款，不能作为两个违法行为分别罚款，否则将构成“一事二罚”。在援引法律依据时，根据新法优与旧法、上位法优于下位法的原则，应按《税收征管法》第六十四条作出处罚决定，而不应按《发票管理办法》处罚。处罚时要考虑牵连的具体情节，遵循从重处罚原则。　　本案引起的思考：在当前税法体系不健全、立法层次不高的现状下，法条竞合的情况并不少见。实际如何操作，目前只能根据有关行政法理论处理，缺少具体法律依据。建议进一步加强相关理论研究和制度建设，对此问题尽早明确，以消除执法过程中不规范、不一致局面。