应进一步厘清纳税评估与税务稽查两者间界限

应进一步厘清纳税评估与税务稽查两者间界限来源：中国税网作者：张凌日期：2013-08-28字号[ 大 中 小 ] 　　国家税务总局2005年3月印发的《纳税评估管理办法（试行）》，从制度上确立了纳税评估的地位和具体组织实施的方法，是国家税收征管制度的重要补充和完善，也是建立高效税收征管体系的必要前提条件。《纳税评估管理办法（试行）》*9条明确，制定该办法的目的，是“为进一步强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，不断提高税收征管的质量和效率。”很显然，这里的税收征管是涵盖了税收管理全过程的概念，税务稽查当然也包括在其中。但从实践来看，纳税评估与税务稽查还存在一定的交叉，有必要进一步厘清两者之间的关系。　　1994年确定的征管改革模式是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理。”税务系统在此基础上实行了征、管、查三分离，以期建立职责明确、信息共享、各环节相互制约的税收专业化管理体系。但是，由于取消了税收管理员制度，无后续措施跟进，导致“疏于管理、淡化责任”情况的发生。正是在这一背景下，纳税评估在基层税务机关应运而生，并最终由国家税务总局以工作制度的形式推广应用。　　显然，无论是从理论研究角度，还是从工作实践的角度，纳税评估都是建立健全税收管理的重要措施之一。在内部，税务机关通过纳税评估，及时发现自身工作不足和涉税违法行为，有利于防微杜渐，化解执法风险，同时可以为稽查选案提供重要案源，提升稽查选案的全面性和准确性。在外部，税务机关通过约谈等形式解决纳税人一般性错误认识，既降低刚性执法成本，也减少税务机关与纳税人之间潜在的矛盾。　　比如，因经济不景气造成的通货膨胀使得某纳税人申报的成本费用大幅增加，评估部门将该纳税人的相关数据纳入评估体系，在同行业中进行评估比较，确认成本费用的波动仍属正常情况。这样就免去了作为个案进行稽查所产生的人力、物力的耗用，同时避免了对纳税人不必要的打扰。　　再比如，某纳税人一段时间内的发票用量突然增多，明显超过自身生产、经营能力，很可能涉嫌违法虚开。这种情况稽查部门很难及时掌握，但评估部门通过评估分析，及时察觉，并转送稽查部门，可以在最短的时间里查处这一涉税违法行为。　　综上所述，纳税评估与税务稽查之间，既有分工又有协作，是相互支持、相互弥补的关系，也充分证明了建立纳税评估工作制度的积极意义。　　就工作目标而言，纳税评估和税务稽查都是试图通过发现和处理涉税问题，确保国家税收法律的贯彻执行。因此，在某些具体工作程序和内容上，会存在一定的交叉，如果不能有效解决这些问题，容易导致工作的重复或遗漏，降低工作效率。目前，这种交叉主要存在于选案和检查两个环节。　　在选案环节，评估部门和稽查部门均通过调用征管系统数据选案，容易产生重复选案，即评估和稽查两部门同时选定同一纳税人作为评估和检查对象。这种重复选案在初期的分析、核实到后期的检查处理都会造成资源浪费，导致工作效率降低，还可能产生不同部门对同一问题的不同认定，在内部易产生矛盾，在外部会引起纳税人抵触情绪。尽管《纳税评估管理办法（试行）》强调，评估部门一般情况下对当期申报纳税情况进行评估，但在实际工作中，需要对一个纳税人连续3年左右申报情况进行分析，才能更有把握判断和分析问题，确定检查与否。因此，要在评估和核查年限上区分纳税评估和稽查的界限是不太可能的。　　在检查环节，《纳税评估管理办法（试行）》明确规定：纳税评估工作包括评估、分析、核实及处理。这实际上赋予了评估部门相应检查权。虽然税务机关在开展纳税评估和税务稽查工作中使用的文书和用词、用语有所不同，但在入户检查和问题处理上已经形成交叉。这不仅会降低工作效率，而且还涉及对案件定性处理的一致性问题。《纳税评估管理办法（试行）》要求将评估后认定涉嫌偷、逃、骗、抗税的案件应移送稽查局，但在实际工作中，如果不加以深入分析，很可能将属于主观故意行为造成的偷逃税作为一般补税处理，势必造成对同一涉税行为作出两种定性处理的结果，这显然破坏了国家税法的严肃性。同时，同一性质的问题，由于处理部门不同而导致不同纳税人在相同问题上的不同执法待遇，也必然破坏国家税法“公平、公开、公正”的原则，容易在税务机关内部、税务机关与纳税人之间和纳税人与纳税人之间引起不必要的矛盾。　　1994年征管改革的重要内容之一，就是在税务机关内部实行“征、管、查三分离”，其目的之一就是要减少重复和交叉。检查权的划定是管理和稽查区别的重要标志。因此，今后的改革方向应当是在巩固前期改革成果的基础上进行，若非如此，就形成了“进两步退一步”，或走“回头路”局面。　　基于纳税评估在实践中出现的问题，建议采取以下措施加以改进。　　一是加强选案计划和结果的信息交流。纳税评估和税务稽查两部门应根据职责的不同，各自有所侧重，相互有所区别。比如，当前发票取得和使用中存在问题较多，评估部门可以利用发票管理和纳税人申报数据，对发票领用和取得存在异常的纳税人进行筛选，不但能及时发现税务机关发票管理上的问题，同时可以为税务稽查提供较为准确的涉税违法行为信息。而稽查部门在开展专项检查工作时，应当事先就检查行业和具体纳税人的确定问题听取评估部门的意见。专项检查结束后，稽查部门应当把检查结果的汇总报告抄送同级纳税评估管理部门，供评估部门作为强化日常管理的参考依据。此类的信息共享和交流互动有助于从整体上提高工作效率。　　二是准确分析案情、严格依法行政。根据《纳税评估管理办法（试行）》，纳税评估部门主要处理非主观故意造成的涉税问题，税务稽查部门负责查处涉嫌“偷、逃、骗、抗”违法行为。在实际工作中，要做到职责分工明确，两部门需要对案件性质做细致甄别，某些案件需要在两部门之间进行充分交流，案情的定性应依据税收法律法规的界定作出，最终的处理部门应当与其职责划分相匹配，避免不同的纳税人的相同涉税违法行为因处理部门不同而导致不同的结果，*5限度地保证税法执行中的公平、公正。　　作者单位：江苏省无锡市地税局稽查局