每到年中，审计署就会密集发布审计公告，交上一份中国财政经济的全面“体检报告”，政府部门、大型国企、重大专项，都是“体检”对象。

6月29日，审计署审计长刘家义向十二届全国人大常委会第二十一次会议作2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同一天，审计署公开发布23个审计公告，涉及43个中央部门（包括审计署）、10户中央企业、5家金融机构，以及扶贫资金、保障房、工伤保险基金、水污染防治项目、农林水专项等审计结果，和39起已处理的违纪违法问题情况。

注意到，一天内发布23个审计公告，是近三年来发布数量最多、发布时间最密集的。2014年、2015年，审计署在6月集中发布的审计公告分别为18份、22份。

审计署办公厅政策研究室主任郭彩云对记者表示，推动中央重大政策措施落实是今年审计工作贯穿的主线，以促改革、促发展、促反腐为目标。

“当下，国家审计一个非常重要的功能，是促进全面深化改革的利器。国家审计具有专业化特点，又依法公开披露，这一履职过程就可以将一些体制性、机制性的问题暴露出来。”6月30日，在审计署审计工作报告分析会上，国家行政学院经济学部教授时红秀表示。

发现问题只是起点，消灭问题才是终点。对于整改、问责，今年的审计工作报告交出了一份满意的答卷。报告指出，2015年整改问责进一步强化，整改效果为历年*4。

今年工作报告对上年度审计工作报告反映问题的整改情况进行专门反映。从总体上看，去年整改工作全面而深入，相关问题已基本全部整改完毕，整改成效为历年*4。主要表现在：一是违纪违规问题得到全面整改，共促进增收节支和挽回损失等6083亿元，处理5500多人；二是体制机制性问题得到有力推进，有关部门深入研究，制定完善制度5947项，推动了相关领域改革和完善制度；三是一些历史遗留问题得到妥善解决，相关部门推进了深入核查、分类处置、落实责任。

以“政策措施落实跟踪审计”这一项重点审计工作为例。参与此项审计工作的审计人员介绍：“一是在审计过程中按月出具‘审计整改函’，要求被审计单位即查即改；二是在审计报告出具后要求地方政府对审计报告反映的问题按期整改问责，审计机关对整改问责情况进行跟踪。”2015年，通过整改问责，各地对2138人进行了追责问责，其中有549人受到党内严重警告、行政撤职等党纪、政纪处分，有1157人被诫勉谈话、约谈，有195人被通报批评，有67人被停职检查或作出书面检查。

据郭彩云介绍，从今年的审计工作报告和单项公告中的问题可以看出，违反中央“八项规定”精神和财经纪律方面问题越来越少，而且新发生的不规范问题也是越来越少，财政管理的水平和资金使用绩效也有明显提高。“审计发现的违法违纪和管理不规范的问题大多发生在一些领域或个别地区，特别是一些基层单位或下属单位。”

“审计工作促进增收节支和挽回损失等6083亿元，这确实是成绩显著。6083亿元，约占2015年全国一般公共预算收入的4%。”中央党校经济学部教授李江涛在6月30日的审计工作报告分析会上说，这同时也说明经济社会生活中的“跑冒滴漏”现象，甚至是腐败行为，还是非常严重的，审计工作所面临的形势还是非常严峻的。如何通过推进审计法治、完善审计体制、改进审计方式和手段等多管齐下，全面强化审计工作，既是“十三五”时期实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是实现“全面建成小康社会”的重要保证。

为什么重点审计这些领域？

为什么扶贫资金、保障房、工伤保险基金、水污染防治项目、农林水专项等会成为重点审计专项？

回顾一下2015年12月28日刘家义审计长在全国审计工作会议上的讲话，就不难理解这样的部署。

刘家义谈到，安排部署2016年审计任务，既要考虑“十三五”时期国家经济社会发展的总体要求，也要紧扣当前党和国家的工作中心；既要突出年度审计重点，也要保证“十三五”期间实现审计全覆盖的需要。

当时，他提出2016年审计工作要突出的重点，其中就包括持续跟踪审计重大政策措施落实情况，加强对扶贫、“三农”、社会保障、教育、就业、医疗等民生资金和项目的审计，加大资源环境相关专项审计力度等。

“我们要牢牢盯住风险易发高发的领域和环节，重点关注政府债务、银行信贷、企业投资负债、资本市场运行、互联网金融等方面的薄弱环节和风险隐患。要坚持境内境外审计一体化，加强对中央和地方国有企业、国有金融机构的审计，揭示国有资产流失或‘坐失’、经营效益下降或不真实等问题及其原因，促进企业深化改革、提质增效、做强主业，维护境内外国有资产安全。”刘家义说。

今年的审计工作报告，在财政领域，重点反映了部分地方发债融资使用效率不高，有的存在通过违规担保、集资或承诺还款等方式违规或变相举债等问题；在金融领域，重点反映了有关商业银行不良贷款余额和不良率呈双升态势且发生领域趋于集中、化解空间收窄等问题；在国有企业领域，重点反映投资和决策中造成损失浪费问题，特别是部分企业境外业务中，存在项目论证不充分、未按程序报批、对关键岗位人员监管和佣金支付等关键业务环节管控薄弱等问题。

对此，审计工作报告提出，“积极采取措施缓解收支矛盾，防范和化解各种风险隐患”“继续强化地方政府债务管理，通过严格问责促进消化债务存量、严控增量，密切关注‘明股暗债’、兜底回购、固化收益等可能增加政府债务的潜在风险点债”“密切跟踪金融业务创新情况，强化金融监管协作，严厉打击非法集资、网络诈骗、地下钱庄、内幕交易等犯罪活动，防范金融风险”等建议。

中央企业是国有企业的主体，是国民经济的重要支柱。审计署一直把中央企业审计作为一项重要工作，每年都会选择一些重点企业进行财务收支审计或专项审计调查。

自2010年审计署首次单独公告央企财务收支审计结果以来，审计署已公布了对50余家央企的审计结果，涵盖烟草、军工、石油石化、电力、能源、钢铁、汽车、装备制造、电信、建筑、航天、冶金等领域，重点审计企业集团总部和部分所属骨干企业。

《中国经济周刊》根据审计署公告统计，2010年至今，中国航空集团公司接受3次审计，是所有央企中接受审计次数最多的。其他央企均接受1~2次审计。

现在，企业审计公告制度日臻成熟，对央企的审计结果公开已经成为常态。今年，审计署发布了中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司、招商局集团有限公司等10户中央企业2014年度财务收支审计结果公告。以10户企业财务收支及有关经济活动的真实、合法、效益为基础，重点从企业财务管理和会计核算情况、企业重大决策和管理情况、发展潜力、廉洁从业、以前年度审计整改等方面开展审计。着力揭露企业重大违纪违法问题，反映影响企业发展潜力的重大风险隐患和涉及体制机制的问题。

今年，审计署还发布了中国农业银行股份有限公司等5家金融机构2014年度资产负债损益审计结果。

记者注意到，与往年相比，今年发布审计结果的金融企业户数最多、涉及面宽、范围广。

就此，审计署金融审计司主要负责人表示，2014年《国务院关于加强审计工作的意见》曾明确要求，要对所有公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况，实行审计监督全覆盖；2015年两办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中“主要任务”的*9项即是“实行审计全覆盖”。2015年审计的5户金融企业，类型包含银行、金融控股集团和保险公司，区域涉及境内外。截至2015年末，金融审计5年来已对所有中管金融企业本级实现了审计监督全覆盖。

注意到，中国农业银行股份有限公司是近5年来*10接受过两次国家审计的中管金融机构。

一、《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：

部分地方政府仍违规或变相举债

政府性债务是近年来各界关注的热点话题，审计署持续开展了跟踪审计。审计发现，部分地方发债融资未有效使用。抽查发现，至2015年底，黑龙江、山东、湖南、北京、内蒙古和广东等6个省份发行的置换债券中，有138.4亿元（占2%）未及时使用，主要是未达成提前还款协议或偿还手续办理滞后等所致；湖南、山东、河南和广东等4个省份使用的置换债券融资中，有112.57亿元（占2%）未按规定的优先顺序偿债；内蒙古、浙江和湖南等3个省份新增债券融资中，有24.23亿元（占4%）因项目未落实等尚未使用。

此外，有的地区仍违规或变相举债。抽查发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省份通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省份在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省份在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

对上述问题，有关部门正在研究强化债务管理，相关地方正在积极整改。

南京审计大学副校长裴育：建立全国统一联网的债务管理系统。

地方政府债务管理和风险水平不仅涉及财政安全，也涉及经济安全。加强地方政府性债务风险防范，需要严肃查处各类违规举债、担保行为，严格按照预算法规定追究责任。同时，需要加强政府与社会资本合作模式管理，规范政府与社会出资方的权利、责任和义务，防范建设类基金等成为地方政府新的隐性债务负担。

另外，还应建立全国统一联网的债务管理系统，以不漏、不重、不错为目标，进一步规范地方政府性债务管理系统的管理使用和数据采集工作，充分发挥该系统在债务风险管控、数据分析等方面的作用，真实、全面、客观地反映地方政府债务的全貌。

二、《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：

从报告对金融机构的审计情况来看，2015年，实体经济融资难、融资贵和融资慢的问题仍未有效解决。抽查的8家重点商业银行在全部贷款增速为9.48%的情况下，法人贷款、涉农贷款、小微企业贷款的增速分别为3.64%、6.23%、8%。据调查，小微企业为获得信贷支持，不仅需要在利息之外承担其他费用，而且往往需增加担保和评估环节，延长了审核时间，不利于保证生产经营的资金需求。

审计工作报告还指出，2015年，8家银行不良贷款余额和不良率呈双升趋势，由于这些商业银行风险偏好和信贷投向趋同，不良贷款发生领域趋于集中；不良贷款处置工作还需加强，新发生的不良贷款仅有33%批量转让给资产管理公司，而且8家银行拨备覆盖率有所下降，增加自身核销压力。金融创新相关风险防控不足，金融监管有待加强。

此外，违规经营问题仍较突出。此次审计发现，金融机构一些工作人员存在违规放贷、违规办理保险或债券、股票业务等问题，有18起涉嫌重大违纪违法；部分信贷业务风险防控需进一步加强，发现向已列入国家淘汰落后和过剩产能名单的部分企业等新增融资120多亿元。

对于审计指出的问题，有关金融机构已整改207.53亿元，修订完善制度103项，追责问责219人次。

中央八项规定出台后，光大集团、农业银行、人保集团、国寿集团、太平保险5家金融机构存在超标准购车、在风景名胜区开会等问题涉及7262.3万元。

三、《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：

通过对中国石化、南航集团、中铝公司等10户中央企业的审计发现，对企业追责问责制度机制不健全，违规决策等问题较为突出。对近年审计发现的企业失职渎职、违反相关政策规定和“三重一大”决策制度等造成损失问题，监管部门履行督促整改、追责问责、报告公告等职责不到位，也未明确企业重大损失确认和追责问责标准，主要依靠企业自行追责问责，造成约束薄弱，使一些问题屡审屡犯甚至积聚。

此次审计抽查10户企业的284项重大经济决策中，有51项存在违规决策、违反程序决策、决策不当等问题，造成损失浪费等126.82亿元；发现47起重大违纪违法问题线索涉及295.02亿元，其中16起涉及金额均超过亿元，94名责任人员中有26名为企业负责人。

抽查的93项境外业务中，有62项（占67%）不同程度存在论证不充分、未按程序报批，以及对关键岗位人员监管和佣金支付等关键业务环节管控薄弱问题，其中的10起重大违纪违法问题线索，造成国有权益损失风险142.7亿元。

对审计指出的问题，10户企业已追回资金27.43亿元，建立健全规章制度609项，处理453人次。

中央八项规定出台后，中国电子、中国海油、港中旅集团等7户企业所属的8家单位违规发放津补贴等591.23万元，涉及64名单位领导班子成员；10户企业所属的70家单位存在违规购建楼堂馆所、超标准办会购车、公款旅游、打高尔夫球等问题涉及11.16亿元。

中国企业研究院首席研究员李锦：削减企业层级正在行动。

审计署曝光的央企问题多集中于下属单位，这和经营管理链条过长有着很大程度的关系，例如有的企业管控层级甚至多达11级，管控力度可想而知。因此，最近国资委就已经决定压缩管理层级，通过削减企业层级等措施，实现扁平化的组织结构，显然，制度正在变成行动。

连续5年中央企业的审计结果公告发布，使我们看到，无论是审计署、国资委还是中央企业，都越来越重视制度建设。我们看到审计工作在促进国有企业深化改革，完善现代企业制度，保障经济社会健康运行，推动国家治理方面发挥了积极作用。具有预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能正在形成，这是审计改革的*5成功。

四、《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：

审计工作报告中指出，专项转移支付多头管理状况还需加大力度改进。有52项专项转移支付实际又分解为301个具体事项，大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。抽查的农业综合开发专项实际分解成13个具体事项，其中3个由财政部分配，10个由财政部分别会同其他5个部门分配；引导地方科技发展专项整合了财政部两个司分配的两个专项，实际仍由这两个司按原有的两个管理办法分别分配。

另外，审计还揭示出专项转移支付管理薄弱问题。主要是分配环节多、管理链条长，“小、散、乱”状况长期得不到改变。抽查发展改革委向25个省份安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中，单个项目仅5万元；抽查中央投资补助的41个项目中，有13个用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637万元；抽查对69个县的农林水事务补助中，有13.83亿元（占5%）被骗取、侵占或损失浪费。

湖南省澧县一家保险公司与29个乡镇政府串通，通过虚假投保、虚假报案、虚假理赔，在2013年至2015年间骗取种植业保险保费补贴4061.03万元，乡镇政府通过“返还”获利1673.25万元。

国家行政学院经济学部教授时红秀：“小、散、乱”背后是部门争权、分钱。

10年前，有全国人大常委会委员指出，有的宏观部门在乡镇里面直接搞一些十来万块钱的项目，是不是以后别再搞了。如今10年过去了，这些项目仍在，还有在村里搞5万块钱的项目。一些本应承担宏观调控的部门，直接一竿子插到底搞10万块钱的项目，10年来职能改变了多少？

部门各管一摊职能碎片化，反映在公共资金使用中就是小、散、乱和重复撒钱，实质是部门之间、部门内部机构之间争权和分钱。审计工作报告中讲了，承诺放弃或整合使用的资金，搞了半天还是原来的司局、处室在支配。说多规合一，审计发现多规也没有合一，一个项目受制于不同的规划。审计反映的公共资金使用问题，背后是体制机制在起决定作用。一些资金使用方面的痼疾之所以治不好，要从政府体制上入手分析。

五、《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：

科研经费管得过死，存在不得不到处“凑”发票来报账的情形。

审计工作报告指出，在跟踪审计创新型国家建设、大众创业万众创新等政策落实情况发现，科研项目和经费管理制度还不完善，科研经费管得过死，有形成本占比大，智力成本补偿不够，科研成果转化率低。

从抽查11个中央部门单位科技资金使用情况看，仅扩大开支范围、利用假发票报账等问题金额就达3.17亿元，其中既有为保障必要支出不得不到处“凑”发票来报账的情形，也有个别人员借机骗取套取科研资金的问题。

对此，近年审计持续关注，着力推动建立符合科研规律、有利于调动和保护科研人员积极性、鼓励创新和多出成果的相关制度。

中央党校经济学部教授李江涛：别让科研人员无法、不愿意“作为”。

审计要切实促进创新驱动战略的实施。迈向强国，离不开“创新”。党的十八大提出了“创新驱动战略”；十八届五中全会提出了“五大理念”，*9个理念就是“创新”。“创新”，特别是“科技创新”是供给侧的重要内容。当前，亟待解决的是，如何真正解决科研经费管得过死、智力成本补偿不够等问题。如果这个问题不解决，未来将会出现大规模科研经费“沉淀”现象和科研人员无法、不愿意“作为”现象。我认为，要建立世界强国，要真正贯彻“创新驱动发展战略”，必须从制度上对此加以根本性解决。“创新驱动”最终还是要靠科研人员和企业家来实现，这是最重要的两大支柱。

六、《2015年保障性安居工程跟踪审计结果》指出：

4.86亿元安居工程财政资金被挪用。

今年发布的审计结果是连续第4年对保障房进行跟踪审计。此次审计查出套取挪用城镇安居工程资金较上年减少78%。但审计也发现，187户补偿对象通过编造虚假产权资料等方式骗取征地拆迁补偿9617.88万元。102个单位以多报改造户数、重复申报、编造农户花名册等手段套取城镇安居工程财政资金2.72亿元、农村危房改造财政资金1.83亿元。142个单位挪用安居工程财政资金4.86亿元（含农村危房改造1847.64万元）、银行贷款和企业债券融资13.22亿元，用于弥补工作经费、修建公园场馆、房地产开发和平衡财政预算等支出。此外，41个基层经办机构和一些村镇干部以虚报冒领、截留克扣或收取“保证金”等方式，骗取、侵占危房改造补助资金1448.38万元（其中农村危房改造1247.12万元）。

七、《审计署关于40个县财政扶贫资金的审计结果》指出：

8.43亿元扶贫资金被长期闲置。

公开信息显示，2011年到2014年，中央财政专项扶贫资金的年均增幅达18.1%；2015年增长至467.45亿元；今年再增201亿元，增幅达43.4%。但审计却发现，有8亿多元拨往贫困地区的“救命钱”却趴在地方政府的账上“睡觉”。

审计结果显示，基层扶贫资金监管比较薄弱，1.38亿元被骗取套取或违规使用；8.43亿元扶贫资金长时间闲置，其中2.6亿元闲置超过2年，最长的闲置超过15年。这是审计署继去年公告广西马山县精准扶贫工作推进不力后，再次曝光扶贫中的问题。

对审计指出的问题，有关地方和部门高度重视，采取追缴资金、统筹整合、加快资金下拨等方式，已追回或盘活扶贫资金2.02亿元，有22人受到党政纪处理处分，制定、完善扶贫相关规章制度55项。其他问题正在进一步整改中。

国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞：去年剔除900万假贫困户。

审计中发现的问题，扶贫办高度重视。我们从两方面采取措施：*9方面是对确实存在问题的进行查处。2013年对19个县的审计发现的问题，现在已经全部整改到位，追回了违规的资金，下拨了滞留的资金，处理了100多个相关责任人。第二个方面，更重要的，是通过审计建议，我们想办法改进制度，堵塞资金漏洞，让扶贫资金更好地达到使用目的。譬如为了更好地整合资金，国务院办公厅今年4月印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，我们在全国200个贫困县开展了整合涉农资金的试点，把过去零零散散的钱变成整的钱，把滞留的钱盘活，更好地用于帮助贫困人口。

审计对推动提高扶贫工作的精准性也发挥了重要作用。2015年的审计中发现广西马山县扶贫工作存在对象识别不精准的问题，我们根据这个意见在全国开展了建档立卡回头看。全国动用了200多万基层干部进村入户去核实情况。有900多万原来建档立卡不够精准的，就给剔除出去了。还有800万的贫困群众，过去没有识别准，这一次重新识别登记录入。通过这个过程我们扶贫对象的识别就更精准了，而且实现了有进有出的动态管理。

八、《工伤保险基金审计结果》指出：

3.86亿元工伤保险基金被骗取冒领、挤占挪用等。

我国自1996年工伤保险试行以来，工伤保险事业取得了积极成效。截至2015年底，全国工伤保险参保人数达2.14亿人，其中农民工参保人数达7489万人。这次对工伤保险基金的审计发现骗取冒领、挤占挪用、管理不规范等问题3.86亿元。其中：有17个医疗康复机构、131人编造虚假资料骗取基金6489.55万元；310名不再符合条件的人员冒领待遇358.21万元；29个财政保障经费的工伤保险行政部门和经办机构等单位挪用工伤保险基金5596.71万元，用于本单位的人员经费和办公经费等；5个单位违规多征收或预收工伤保险费7061.34万元；37个经办机构向809人违规发放待遇1662.08万元；部分财政部门和经办机构少计基金收入、少报单位欠费等17406.51万元。

有关地方高度重视审计发现问题的整改工作，坚持边审计、边整改。截至2016年4月底，17个省份已追回资金5784.94万元、补发待遇59.03万元、退回多收保险费186.63万元、补报欠费金额1107万元，其他问题正在进一步整改中。

2013年至2015年，武汉市人力资源和社会保障局及14家下属单位将工伤保险基金4703.95万元，用于人员经费、办公经费等支出。

2013年至2015年9月，云南省社会保险局多征收99家单位工伤保险费4332.6万元。

九、《审计署关于883个水污染防治项目审计结果》指出：

397个水污染防治项目没有达到预期效果。

对水污染防治及相关资金的审计查明，有176.21亿元财政资金未能有效使用。至2015年底，中央财政下达18个省份水污染防治相关资金中，有143.59亿元结存在地方各级财政部门，未及时拨付到项目单位，其中4.22亿元滞留超过2年；12个省份的地方主管部门和项目单位闲置资金29.28亿元，其中9.4亿元闲置3年以上；5个省份由于前期准备不充分、决策不当等造成水污染防治相关资金损失浪费2.69亿元；6个省份的9个项目单位通过编造虚假申报资料、报大建小等方式违规套取资金6531.57万元。

此外，审计结果指出，有397个水污染防治项目没有达到预期效果。至2015年底，有276个（占31%）项目因前期准备不充分、配套设施不完善、资金支持不到位等未按期开（完）工；有121个（占13%）已完工项目因市场变化、论证不充分等未能及时发挥效益。

十、《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：

重大违纪违法问题呈现四大特点。

国家审计在反腐败中发挥重要作用，今年审计工作报告也揭示出一些重大违纪违法问题线索。审计署政策研究室负责同志在就今年的审计工作报告答记者问时表示：对审计移送的重大违纪违法问题线索，审计工作报告归纳了四个特点，就是滥用行政审批和国有资产资源管理等公共权力谋取私利、基层管理人员内外勾结“一条龙”式造假骗取套取财政专项资金、金融机构和有关企业工作人员非法利用内幕信息牟利、借助网络技术手段实施非法集资等活动的问题比较突出。

对国有企业的问题，审计工作报告反映对企业追责问责制度机制不够健全，有关部门对近年审计反映的企业失职渎职、违反相关政策规定和“三重一大”决策制度等造成损失问题，未有效履行督促整改、追责问责、报告公告等职责，未明确企业重大损失确认和追责问责标准，主要依靠企业自行追责问责，造成监督约束弱化，以致有的问题屡审屡犯甚至积聚。对此，审计工作报告提出了“强化问责和公开，健全审计查出问题整改长效机制”“主管部门应加强监管，把审计结果及整改情况作为考核和奖惩的重要依据”“被审计单位主要负责人应切实履行整改*9责任，及时纠正违纪违规问题，完善相关制度，防止同类问题再次发生”“被审计单位应将整改结果向同级政府或主管部门报告，及时向社会公告”等建议。

本文来源：中国经济周刊；作者：姚冬琴