德州会计实务辅导：中国政府会计60年变迁(二)

　　。其特征是在总额分成的基础上对超收部分加大地方留成比例，以调动地方政府增收的积极性。但是，随着市场在资源配置中作用的扩大，分级包干体制暴露出诸多制度弊端，如税收调节功能弱化，影响统一市场的形成；中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。从总体上看，分级包干体制已不适应市场经济发展的要求，需求型制度的变迁已渐露端倪。

　　1991年10月，国务院在《国家预算管理条例》中规定，我国国家预算采用复式预算编制方法，分为经常性预算和建设性预算。1994年根据国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》的要求，建立了“分税制”的预算管理体制。

　　此时，事业单位会计制度改革的需要也渐行渐近。计划经济体制时期，事业单位的财务管理主要形式有：全额预算管理，该类预算单位的各项收支最初全部纳入预算，后来改为所需支出全部由政府预算拨款，有零星少量收入的单位，收入抵补一部分预算支出或作为预算外资金管理，采用这种形式的主要是各类学校和科研单位，部分文化、卫生、体育事业单位。差额预算管理，部分单位有经常而较稳定的业务收入，但不够维持基本单位的支出，以业务收入抵补支出后，不足部分由预算拨款进行补助，采用这种管理形式的单位主要有各类医疗机构、艺术表演团体等。还有专项经费补助、事业单位企业化管理两种形式。

　　改革开放之后，为了调动事业单位增收节支的积极性，对其预算管理方法进行了一系列改革：试行单位预算包干法。从1980年起，行政事业单位开始试行“预算包干，节余留用，超支不补”的预算包干办法；1988年重新制定了新的预算包干办法，变单一包干为分类包干，采取四种方法：经费和任务挂钩，一年一定；核定基数，比例递增；包死基数，一定数年；核定基数，比例递减。1989年1月，国家财政对事业单位组织的收入加强了管理，将事业单位的预算管理形式划分为全额预算管理、差额预算管理和自收自支管理三种形式，使有条件的文教科学文化事业单位积极合理地组织收入。为了促进科教事业的发展，1985年和1986年国家为扶持教育事业发展，计征用于教育的政府性基金，先后开征教育附加费，由缴纳增值税营业税消费税三税的纳税人按照实际缴纳三税总额为基数缴纳。1986年1月，国家对科技拨款制度进行了改革，对重大科技项目推行招标办法，对科研事业费实行“归口”、“分类”管理，以期促进科研运行机制转变，加速科技成果向实际生产的转化进程。1987年，高校将助学金制度改为奖学金和学生贷款制度，缓解了资金供求矛盾，减轻了财政负担。

　　预算体制变迁必然会导致预算会计制度的变迁。作为国家预算管理重要组成部分的预算会计，既有同预算体制改革配套的问题，又有自身制度创新的问题。伴随着预算管理体制的改革，预算会计也进行了相应的制度调整。1983年10月，财政部在原1963年制度的基础上，制定了《财政机关总预算会计制度》，进一步加强了总预算会计的组织管理职能，强调了总预算会计的组织机构建设，以适应改革开放后经济发展的需要。1985年，国务院发布了《中华人民共和国国家金库条例》。1988年全国预算会计工作会议召开，确立了政府及非营利组织会计的地位、任务和作用，1989年财政部根据预算分级包干体制管理要求，修订了1965年制定的《行政事业单位会计制度》，并制定了《财政机关总预算会计制度》于1989年执行，这些制度安排进一步完善了我国预算会计制度体系。

　　1993年底，财政部正式启动预算会计改革，成立了预算会计改革领导小组，着手研究、起草预算会计准则和会计制度草案。1995年，财政部颁布《预算会计核算制度改革要点》，除总结建国以来我国预算会计工作经验外，还吸收了企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计的习惯做法，以逐步建立适应我国社会主义市场经济体制需要、具有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制，为预算会计制度变迁提出了目标要求。1996年，《事业单位财务规则》颁布。1997年，财政部颁布了《事业单位会计准则（试行）》、《财政总预算会计制度》、《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》，于1998年1月1日正式施行。一套准则、三套会计制度重新划分了我国预算会计体系，首次提出了准则管理的事业会计核算管理模式和会计要素概念，改革了记账方法，确定了预算会计的记账基础，取消了按不同预算管理形式设置会计科目的做法，改革了包经费财政总会计列报基础以及会计报表，已摆脱计划经济体制下的模式，初步建立起了适合市场经济需要的预算会计制度体系。

　　随后财政部根据事业单位经济活动的发展需要，制发了《科学事业单位会计制度》、《医院会计制度》、《中小学会计制度》和《高等学校会计制度》、《测绘事业单位会计制度》等行业会计制度和相关的补充规定、暂行规定。由此可见，事业单位会计准则统驭的各类事业单位会计制度与行政单位会计制度和财政总预算会计制度三部分共同组成了我国现行的政府及非营利组织会计规范体系。

　　渐进式变迁（1999年至今）

　　1999年9月，财政部在《关于改进2000年中央预算编制的意见》中要求，2000年选择部分部门试行部门预算编制方法。随后，国家根据建立公共财政的要求，先后推行了编制部门预算、深化“收支两条线”管理、政府收支重新分类、政府采购、实施国库集中收付制度、推行政府采购制度、建设“金财工程”的改革措施。一系列制度安排表明，我国预算体制已经进入总体保持基本稳定、局部渐进式趋于完善的体制变迁阶段，实施的各项预算改革措施，相辅相成，规范了预算资金范围界定、预算编制、预算执行等预算管理环节，初步建立起与公共财政相适应的政府预算制度框架，并在提高预算管理水平，加强预算约束方面显现出良好效果。

　　在我国预算体制渐趋完善的演进中，中央和地方财政结合自身预算管理改革的需要，仅对预算会计的核算内容和方法中与新推行的预算制度不适应之处进行了局部的制度调整，并未从总体上打破1997年底建立的预算会计核算体系。

　　至今十余年时间中，我国社会主义的市场经济体制的不断发展和完善，预算管理体制改革不断深入。财政管理体制改革步伐加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、预算执行等环节的管理制度正在发生根本性的变化，“一套准则、三套会计制度”的不足与弊端日益凸显：收付实现制难以全面反映单位的财务状况和提供关于政府行为的长期持续能力的信息；对各期收益和费用水平的反映不尽合理不能将政府服务的程度、成本与绩效配比，难以满足公共财政改革的需要；现行预算会计体系自身存在缺陷，我国现行预算会计体系包括财政总会计、行政单位会计和事业单位会计三者，它们可看成两种不同性质的经济活动，政府部门及行政单位的收入依靠强制性行政力量获得，支出依赖政府拨款。而部分事业单位拥有自身业务收入，相当大一部分能做到收支相抵。若将它们统一于—个会计体系之下，不利于会计职能的发挥。

　　理论界还认为，我国现行预算会计，特别是财政总预算会计，既类似于政府财务会计，又不同于政府财务会计。类似前者，主要体现在财政总预算会计既反映了政府预算执行的实际情况和结果的信息，也反映了与当期预算执行相关的财务收支情况和财务状况。政府在执行收支预算过程中产生的债权债务等。不同于后者，因为财政总预算会计只反映当期预算执行相关的财务收支情况及财务状况，并没有从连续、全

 　　　　

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