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遂宁会计实务操作：公共财政绩效审计发展及存在问题的研究(一)

来源：高顿网校 2014-09-01

高顿网校友情提示，*7遂宁会计实务操作相关内容公共财政绩效审计发展及存在问题的研究(一)总结如下：

　　一、公共财政审计的概念及存在的必要性

　　（一）公共财政审计概述。所谓公共财政，即以政府为主体，为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。它是市场经济体制下的国家财政，为弥补市场机制运转不灵及其缺陷而产生，以公共权力作为财政收入定位的依据，以公共需要作为财政支出定位的依据，由政府公共部门利用国家财政为社会提供满足公共需要的商品和服务，全部政府收支纳入预算管理的财政。它既是一种民主财权，即按社会公意来进行的一种社会集中性分配，通过一定的政治程序而不是公民的买卖来做出决定；又是一种法制财权，即收支建立在法制基础之上的，无论是开征税收、设立规费项目还是发行国债都必须按照一定的法律程序执行，各项公共财政支出也必须严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排。

　　公共财政审计是审计工作的主要组成部分，其审计内容主要围绕公共财政资金的“经济性、效率性、效果性”开展。宏观方面主要研究评价政府公共财政框架建立健全过程中存在的缺陷及亟需解决的问题并提出合理有效的解决方式，推进和深化财政体制改革。具体表现为关注现行的公共财政资金分配、管理、使用方式是否能够保证资金分配的公平性合理性、资金管理的及时性可控性、资金使用安全性有效性，揭露公共财政资金管理使用中的体制性障碍和制度性缺陷，避免未来可能造成的大的损失。微观方面主要依据现有的政策法规，关注公共财政资金在管理使用过程中存在的一些具体的违法违规问题，关注资金分配是否符合经济政策，资金分配原则、资金使用是否合规合法，资金效果是否达到预期目标等，揭露已有的行为中违法违规现象。

　　（二）公共财政审计存在的必然性。审计是一种独立性的经济监督活动。从审计的法定职能来看，公共财政是审计的永恒主题。温家宝总理也曾说过，财政资金资金运用到哪里，审计工作就要跟进到哪里，这也肯定了审计是促进监督公共财政发展完善的一种有效手段。

　　公共财政的建立是发展社会主义市场经济的必然需要。虽然随着这些年财政改革的不断完善，我国的财政收入不断增长、财政支出不断优化、财政管理不断规范，公共财政管理已具雏形，但在公共财政框架体系的建设过程中还存在或大或小的问题。主要体现在以下几个方面：

　　1.财政管理不够“公开”，财政运行过程中透明度不高，支出决策程序还不够民主，资金分配办法不够公开；财政支出特别是关系国计民生的重大项目支出、执行和结果公开力度不够，政府和公众之间信息不对称；预算编制、执行、监督过程没有完全分离。

　　2.财政分配不够“公共”。当前公共财政投资过程中存在着一定程度的盲目性，政府部门说了算的情况较严重，部分投资项目不能以“民生”为导向，甚至不经充分有效地科研论证，大搞形象工程，导致项目建成后后期维护成本过高，造成资产的损失浪费。

　　3.财力支持不够“公平”。提出建立公共财政框架以来，虽然我国财政收入保持了持续快速增长，但在支付各项民生性支出方面，仍与所需要的强大财力支撑存在明显的差距。特别是公共服务具有较强刚性，一旦设立就需要持续提供，需要政府有足够财力保障长期供给。如何在有限财力下，充分发挥财政资金使用效益，重点保障基本民生支出，是亟需解决的现实问题。

　　4.公共政策制定的法规不健全。当前我国尚未建立一套法制健全、权力制衡、程序严密、民众广泛参与的规范的公共选择机制，政策优化、绩效提升所需的有效体制机制支撑不足，在公共政策的制定上还缺乏有效的体制机制支撑。

　　以上方面，均显示对公共财政资金支出开展以促进政府及有关部门加快公共财政体制建设、优化财政支出结构、合理分配社会有限财力、提高财政资金的使用绩效为目的的审计尤其是绩效审计，是满足社会公众对明确公共资源管理责任和提高公共财政资金使用效益的要求必要段。

　　二、公共财政绩效审计的产生和发展

　　1977年，*6审计机关国际组织第九届国际大会通过的《利马宣言--审计规则指导原则》中指出，“除了重要性和意义都不容易质疑的财务审计之外，还有另一类型的审计，即对政府支出的绩效、效果、经济性和效率进行的审计”。1986年4月在悉尼召开的*6审计机关第十二届国际会议上，建议以绩效审计来统一这一类审计的名称，并在最后形成的会议文件《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中正式使用了“绩效审计”这个名称。

　　2003年7月，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出要实行财政、财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年底，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。绩效审计在我国的审计领域正式被提上书面文件并在全国范围内有规划地实施，并逐步在金融、企业、投资、财政等行业发展开来。

　　2003年以来，我国的绩效审计蓬勃发展，财政绩效审计的理论研究和审计实务都有了长足进步。随着社会发展的需要，社会公众对公共财政资金的关注从合规性向效益性转移。公共财政资金审计逐步开始注重公共财政资金经过分配、管理和使用后达到的经济、效率和效果，公共财政资金绩效审计由此诞生。

　　三、公共财政绩效审计面临的问题

　　公共财政绩效审计是通过对被审计组织对公共财政资源利用效果的审查，分析和指出财政支出管理中由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面协调可持续发展的深层次问题，提高公共财政资金的使用效率的审计工作。就发达的市场经济国家而言,公共财政绩效审计已经成为政府审计的主要内容，有的甚至占其总工作量的九成以上。我国目前的公共财政绩效审计仍然处于初级阶段，尚未形成适合国情的公共财政绩效审计制度，绩效审计开展过程中存在许多问题。具体表现在：

　　（一）公共财政审计组织机构及人员力量有限，知识覆盖不全面。绩效审计属于复杂程度、专业程度均较高的审计，审计内容涉及面广，专业性和综合性较强，审计技术与方法复杂，需要由知识结构较全面的审计人员来参与。因此，承担绩效审计的审计人员不仅要精通财务、审计业务等方面的知识，还要具备运用各种专业知识对被审计单位业绩作出中肯评价的判断能力。目前情况来看，审计系统人员精通财政财务知识人员较多，兼通法律、工程、行政管理、财务决策、计算机辅助审计等知识的人员较少，具备较高的政策理论水平和较强分析评价能力的人员更少。

　　（二）公共财政绩效审计领域狭窄，未能形成有价值的参考事例。我国绩效审计的范围可以归结为公共资金支出绩效审计、国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构绩效审计两个方面。对国有大中型企业的绩效审计是我国绩效审计工作开展得比较早的领域，且主要由企业内部审计机构实施。我国目前的公共财政绩效审计仍然处于初级阶段，尚未形成适合国情的公共财政绩效审计制度。已有的绩效审计案例也由处于探索阶段的审计经验得来，虽能提供一些参考实例，但参考意义的大小有待考证。另外，由于负责管理和使用公共资金的政府部门多、资金分布散，各部门职能各异，再加上目前公共财政不健全、公共财政体系尚不完善，如何对公共资金绩效性开展审计，从哪些部门、哪些领域切入开展审计尚没有形成参考事例，怎样着手开展审计成为绝大部分审计人员的共同困惑。

　　（三）公共财政绩效评价标准不完善，导致审计建议难。我国绩效审计的主要目标分别为：对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立审计检查；对被审计单位实现既定目标的程度和所造成的各种影响提供相关评价意见；对被审计单位在经济性、效益

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