宿迁会计实务操作：财政预算公务卡制度改革探讨 (一)

　　2011年12月8日财政部下发了《关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知》（财库[2011]160号），进一步加大了公务卡制度改革的力度，扩大了公务卡使用范围，明确了差旅费、会议费、公务接待费、公务用车运行维护费等16项公务卡强制结算项目，对不能使用公务卡结算的情形作了具体规定。通知同时要求，各部门要于2012年底前将公务卡制度改革推进到所有基层预算单位，并督促基层预算单位严格执行公务卡强制结算目录。自2007年7月实施公务卡制度改革以来，公务卡得到快速推广，据不完全统计，到2011年11月末全国发卡量达到750多万张。实施的公务卡制度改革，对加强预算单位财务管理，规范公务支出，提高财政预算管理水平，完善惩防腐败机制起到重要的促进作用。

　　公务卡原是中央财政预算公务卡的简称，随着公务卡的“扩容”和向基层预算单位的推广，公务卡已不再限于中央财政预算范畴。公务卡现指的是财政预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡是一种新型的现代化财政财务管理工具，具有一般银行卡授信消费的属性，但却不等同于普通的银行卡。两者相同之处是均属于银行卡中的贷记卡，具备透支功能，以个人信用为基础。不同之处在于公务卡透支额度由预算单位在发卡银行规定的*6额度内分级核定，公务消费和个人消费均可使用公务卡，但公务消费只能用公务卡结算。银行信用卡则是个人向银行申领的用于个人消费的贷记卡。公务卡随公务人员岗位变动进行必要的调整，离职时可以转换成个人信用卡。公务卡制度的推行，有效规范了预算单位公务支出，公务消费更显透明。但公务卡制度改革也存在许多问题，主要体现在，公务卡普及率不高；在实际公务活动高顿务卡使用率较低；公务卡配套制度改革相对滞后。

　　一、公务卡制度的积极作用

　　一是公务消费模式改变。传统的公务消费模式是“预借款—消费—报销—还借款”，也即“先支后报”，公务消费基本是现金支付，公务人员接触大量现金，极易诱发贪腐行为，也给公务人员保管和使用现金带来麻烦。采用公务卡结算后，一改传统的公务支出中现金结算带来的诸多弊端，公务人员在公务消费中不再经手现金，而是使用公务卡刷卡结算，取得相应发票和刷卡凭单（POS单），经单位领导批准，交由单位财务人员审核报销，将报销金额汇入其公务卡还款，只要在规定的免息期内就不发生利息等额外支出，这给财政财务管理方式带来革新，有利于公务消费的监管。

　　二是不合理的公务消费受到抑制。公务卡结算能够动态掌握财政资金流向，减少公务消费现金结算，公务支出变得有据可查、有迹可寻，财政资金使用更显阳光，一定程度上控制了公务支出中不合理和不合规的部分，堵住了公务消费现金结算“吃回扣”现象，避免公务支出中的浪费和腐败行为。财政部门可以通过预算执行系统对预算单位基本支出和项目支出明细进行查询和分析，随时掌握预算资金动态，实现财政预算资金常态化监管。财政预算资金的跟踪管理延伸到了现金流终端，弥补了国库集中支付系统无法监管现金使用的缺陷。

　　三是财务管理风险降低。公务卡的使用大大减少了财务会计核算中现金的收付量，公务支出现金结算占比缩小。预算单位财务人员不必再从银行提取大量现金，避免财务人员在提取和保管现金过程中受到人身财产安全威胁，提高了预算单位资金安全性。现金使用量的减少也提升了预算单位财务管理的工作效率，可以使财务人员从繁杂的现金管理中解脱出来，有更多精力投入到其他财务核算工作上，从而促进预算单位财务管理水平的提升，财务管理风险以及管理成本都将得到有效控制。

　　四是公务卡监管便捷。公务卡可以减少现金使用的同时，也为监管提供了方便。公务卡报销时除提供公务消费发票，还须提供刷卡银行凭单，上面清楚列明消费明细，包括项目名称、消费数量、单价、金额等信息，公务消费一目了然。长期以来预算单位在公务消费中多以现金支付，但现金结算缺乏透明度，财政较难监管，而且一定程度上助长了多开虚开发票报销的现象。通过公务卡结算，可以轻松掌握公务消费资金轨迹，与现金结算相比，能够实现资金与消费一一对应，细节化显示出公务消费路径，公务卡监管效果显而易见。

　　二、公务卡制度存在的问题

　　（一）政策宣传不够到位，公务卡普及程度偏低。公务卡制度宣传力度不大，公务卡使用和结算规则等知识没有普及。很多预算单位特别是基层预算单位工作人员对公务卡制度非常陌生，有的一知半解，甚至存有误解，认为公务卡只是普通的银行信用卡，对公务卡的作用不清楚。还有人认为个人工资卡完全能起到替代作用，公务卡是多此一举。由于没有认识到公务卡的重要意义，缺乏相应的公务卡政策培训教育，给公务卡的推广使用产生不利因素，导致一些负面影响，重要的一点是造成公务卡使用主观意愿降低，出现有卡不用的现象，使得大量公务卡发行后即成为“睡眠卡”。

　　（二）结算制度仍需健全，难以规范公务消费行为。新实行的公务卡强制结算目录是对公务卡消费的刚性制约，虽然允许在县级以下地区和不具备刷卡条件下使用现金结算，但终究还是留下制度缺口，给公务卡制度的实施带来不小的挑战。对不使用公务卡结算的情况，财政部通知中强调在必要时提供不能使用公务卡结算的证明材料，那么这样的证明材料如何提供？是由公务消费商家出具还是公务消费人员说明？不管哪种证明形式，可能都无法让不能使用公务卡结算这个理由充分成立。公务卡在实际使用过程中极容易出现变通操作，有的公务消费供应商，会通过各种方式和手段来规避公务卡结算，吸引公务卡消费。例如，商家通过实物返还或变更消费项目来使不合规公务消费成为合规的公务消费。公务卡持有人往往受到利益驱动，最终与商家达成某种公务卡结算方式上的“默契”，从而采取弄虚做假的手段获取非法利益，因此公务卡结算并不能从根本上消除腐败，规范公务消费行为。

　　（三）财务报销制度有欠合理，公务卡推行存在瓶颈。公务卡是以个人信用为基础，预算单位一般不会提供任何形式的担保。公务卡有规定的消费还款时限，如果没能在规定的期限还款，就会被记录个人不良信用，超期还款还须承担利息和罚息。预算单位公务报销流程多、时间长，很容易导致公务卡还款超期限。公务卡制度支撑在于财务报销制度，试想，如果没有严格的财务报销制度把关，那么公务卡结算和现金结算有什么区别？公务卡也就无法达到规范公务支出的预期。部分审计抽查结果显示，在已经实施公务卡改革的省、市县和地区，启用公务卡报销的单位仅占公务卡改革单位总数的16%左右。因此公务卡制度改革要取得成功，还要加快推进财务报销制度改革。通过财务报销制度对公务卡结算进行有效约束，显得尤为必要。

　　（四）公务卡配套制度建设滞后。目前还没有实际操作可行的公务卡实施细则，诚然，公务卡结算可以推进公务消费透明化和规范化，但要真正实现公务卡的作用，还是要在制度建设上下功夫。如果公务卡发卡银行不能在每笔公务消费明细上充分反映其信息，就会使公务卡失去其本身的意义。公务卡则会沦为现金替代品，仅仅成为结算方式的一种，该消费的还是消费，不该消费的照常消费，达不到公务卡制度规范公务支出、实现公务消费透明化的初衷，公务消费领域的一些“潜规则”照样进行。我们看到，实行公务卡制度，其最终的目的并非是公务支出结算电子化，而是实现公务消费公开透明，是制度改革，而非技术革新。如果预算执行不能清楚地反映每笔公务消费的

 　　　　

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