日照会计实务操作：我国政府绩效审计的问题与对策(五)

　　计”。同时，《审计法》第1条也明确提出“提高财政资金使用效益”。

　　同时，政府绩效审计在全国很多审计机关进行了尝试。单独立项的国家绩效审计项目涵盖了财政审计、企业审计和经济责任审计的各个方面。而地方机关也组织开展了一些绩效审计的项目，2002年深圳市审计局率先对12家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况进行绩效审计;如青岛市开展的“麦岛污水处理厂”绩效审计;上海市审计局开展的政府利用外资环境保护项目绩效审计等。从2003年到2008年，中国审计机关共开展了16万多个绩效审计调查项目，为国家增收节支459亿元人民币、挽回或避免损失405亿元。提出审计建议20万多条，被采纳15万多条，为促进提高项目和资金效益发挥了积极作用。

　　（二）案例分析—我国浙江省政府绩效审计情况

　　1．浙江省财政厅2009年度财政资金安全与绩效审计报告

　　(1)背景资料

　　根据《中华人民共和国审计法》第二十七条规定，对浙江省财政厅2009年度财政资金安全与绩效进行专项审计调查，为全面真实地了解掌握与审计调查事项有关的财政财务管理情况，并接受广大干部群众的监督。省财政厅核算管理的预算资金、预算外资金、专项资金、社保资金、财政周转金出借、管理情况及财政资金存款情况。对有关问题和单位将作必要的追溯和延伸。

　　(2)实施审计

　　审计人员在审计过程中采用详细审计与抽样审计相结合，就地审计与送达审计相结合的方法，采取实地观察、听取汇报等多种形式，查阅了被审计单位的报表、账册、会计凭证及其环保专项资金使用的有关条例、管理规定、实施办法和实施细则。审计工作中得到了市、区财政、环保有关的单位的配合和支持，审计实施结果比较顺利。

　　(3)审计结果

　　审计厅表示，2009年，海关未及时批复所属单位预算三点二亿元人民币，将收费业务费项目支出预算用于基本支出一亿多元，自行用行政管理费和缉私警察经费预算安排住房改革支出一点八多亿元。

　　审计发现，海关部分基本建设支出预算编制不细化。2009年，海关在上报财政厅基本建设项目支出预算时，将一千三百九十万元作为机动，未明细上报具体单位和项目名称，财政厅也未明细批复。预算执行中，海关总署将上述一千三百九十万元实际用于购建交流干部住房及宿舍等生活设施等。

　　审计还发现，海关自行调整使用基建项目资金八百万元，未经财政厅批准动用以前年度本级政府机关经费经常性结存两千五百多万元。

　　同时今年，该省八十七个县(市、区)审计机关，对一百零一名乡镇领导干部进行了规范化试点审计，共查出各类违纪金额二点二五亿元人民币。

　　(4)审计意见

　　a.对违规使用收费业务费项目支出预算资金的问题。

　　对违规使用收费业务费项目支出预算的问题，应该总结分析原因，尽快制定整改措施，确保今后使用收费业务费项目支出预算合法规范。对没有抽查到的其他区及有关单位，建议市环保和财政部门及时检查，发现问题及时通报和要求整改。

　　b.对基本建设支出预算编制不细化问题。

　　建议市、区环保和财政部门进一步加强和规范对基本建设支出预算编制不细化的管理，提高审批效率，加大投入力度，明确基本建设支出预算的使用。

　　c.针对监督和管理的问题。

　　建议加强完善专项资金使用的规范细则;对己建各项资金的资助项目加强跟踪监管，监管内容包括项目进展、监管银行是否履行责任，项目单位是否定期报告以及是否真实以及项目完工后的验收和绩效评价等环节。

　　d.对经济责任绩效审计的问题。

　　一是根据免疫系统论的要求，把“同步审”目标放到规范书记县长权力运行，保证权力正确使用上。二是以发挥对权力的免疫为切入点，确立了以决策为龙头，按照决策、执行、结果绩效自上而下式的审计工作思路。三是突出权力免疫的核心环节，确立了以“书记”审计为核心的“同步审”审计原则。四是以发挥国家审计免疫系统功能为目的，突出“民主、民生、民意”的审计方法。五是夯实国家审计发挥免疫系统功能的基础，尝试把“全部政府性资产”作为实现免疫系统功能的有效载体。

　　2．浙江省政府绩效审计的存在问题分析

　　(1)选择项目有限

　　从以上案例来看，浙江省绩效审计的项目选择项目有限的问题。作为所选的项目来看过于狭窄，过于注重项目的代表性，影响力，从而也导致对于所选项目的计划性和经常性，属于被动的反应型审计。虽然浙江省绩效审计的重点从国有企业已经转移到了公共工程和专项使用资金上，绩效审计也越来越注重向单一目标的经济效益、环境效益等的延伸。但是，审计部门毕竟仍是与政策的决策者有着先天的联系，注定了政府决策活动本身对监督难免有些“虎头蛇尾”之嫌。依照浙江省现行的体制来看，浙江省开展的绩效审计难免面对自己审计自己的尴尬，审计机关若是将产生的审计结果若向人大进行汇报，但是再此之前，仍然是需要得到当地政府领导的过滤之后的审计结果。在这样的机制背景下，政府绩效审计的项目选择上必然存在一定的局限性，从而导致不可能出现本届政府审计本届政府的可能，即便有，也最终因为这样那样不方便的原因导致出现走过场或者程序化倾向。

　　(2)绩效审计目标多项，操作性差

　　从所选的每个项目来看，多数的审计目标都比较抽象也比较多，既有财务收支审计的目标也有效益性的目标，而效益性目标有包括了经济效益、社会效益、环境效益等方面，多重综合不利于操作。

　　（三）我国政府绩效审计存在问题原因分析

　　1．绩效审计的法律制度建设滞后

　　立法保障是确立绩效审计的权威性与独立性的关键环节，也是推进绩效审计执法工作的前提和基础。

　　从我国对绩效审计的立法角度看，我国虽然从1983年成立之初就规定了国家的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计，在1994年颁布的《审计法》中又做了进一步的说明，但是其中关于效益审计的规定相当笼统和粗略，不具有操作性，实际审计中的很多问题无法得到遵循。在2006年新修订的《审计法》中开始对绩效审计的有所涉及，一处是*9条中增加了“提高财政资金使用效益”，这意味着，效益审计作为一个概念被放到了一个重要的位置。另一处是第二十五条规定:“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及经济管理活动应该负有经济责任的履行情况，进行审计督察”。这条其实是对经济责任审计的一个详细的明确规定，是否纳入绩效审计的范围还有待商榷。因此，从立法角度来看，绩效审计在审计监督中的重要性还没有得到完全的体现。

　　2．我国政府绩效审计体制不完善

　　针对政府绩效审计过程中由于缺乏法律法规的约束导致被审计单位变相不配合、审计机关履行职责所必须的经费无法保证、审计机关所选择的审计项目的范围上的局限性以及审计公告成为自由裁量以后所形成的报告等等这些存在的问题产生的根本原因，这些问题归根结底都归属于我国政府绩效审计的独立性受到了干扰，而这个问题的根本原因是我国政府绩效审计的审计体制上所决定的。

　　如前所述，法律的本质是“合约”，“合约”得到有效履行的前提是理性合约主体之间的约束。审计组织与政府不是公共资源的所有者，并没有维护公共利益的内在动力，要实现“合约”的有效履行需要公众依法对审计组织与政府予以有效的约束(许百军，2008)。而“合约”有效实行的是绩效审计发展较好的国家多数是立法型

 　　　　

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