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财税改革＂三重门＂

来源：高顿网校 2014-12-24

　　“不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革。”在深化财税体制改革的问题上，财政部部长楼继伟日前给出了他的看法。

　　楼继伟此番表态的一个背景是，近日召开的中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　作为全面深化改革的重要突破口，财税体制改革自十八届三中全会后备受各方关注。而《总体方案》的通过，则意味着新一轮财税体制改革大幕正式拉开。

　　预算公开为核心

　　按照十八届三中全会的说法，深化财税体制改革，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

　　据记者了解，新一轮财税体制改革将重点围绕三方面来展开，即改进预算管理制度、深化税收制度改革以及建立事权和支出责任相适应的制度。

　　“从逻辑看，预算管理制度改革是基础、要先行；收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。”楼继伟称。

　　作为国家的财政收支计划，预算集中反映了政府活动的范围和方向，其重要性不言而喻。在谈及健全预算制度时，楼继伟曾称要把政府所有收支全部纳入预算管理，提高预算编制的科学性和准确性，细化预算编制，加强预算审核，强化财政结余结转资金管理。

　　不过针对2013年中央决算中反映出的问题，全国人大财政经济委员会在今年6月底明确要求，加快推进预算管理制度改革、进一步规范预决算管理、健全政府性债务管理制度和进一步加强对政府全口径预算决算的审计监督。

　　其实，根据审计署早前发布的部分中央部门单位2013年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果来看，未按规定执行政府采购、违规挪用项目资金、相关机构收支未纳入部门预算编报范围、扩大范围列支与项目无关支出、超标准列支外宾接待费以及由外单位承担出差住宿费等问题层出不穷，而这些问题的解决都有赖于预算管理的进一步加强。

　　就改进预算管理制度而言，我国要以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制等诸多内容。由于我国一直实行年度预算体制，不少学者认为这容易造成财政部门只考虑年度收支安排，不利于长远规划和统筹财政资源和收支政策。

　　从规范预算收支的角度看，当前更为紧迫的问题还在于，解决审批时间与执行时间错位、随意变更和频繁调整预算等问题，把预算“软约束”变为“硬约束”。而未来，要切实推进以公民参与为基础的预算决策的进程，增强各级人大及其常委会和人大代表审议、审查、决定、批准预算的作用。

　　税制优化的逻辑

　　在税制改革中，税种的优化是一个重要环节。楼继伟称，完善税制改革的目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”，改革将重点锁定六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。

　　为保持我国宏观税负的合理性，多位受访财税专家对记者表示，房地产税改革需要统筹考虑相关税种的改革，特别是与城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税的整合和归并，以进一步优化税制。现实是，在推进房地产税的改革中，对一些相关的税种进行整合是必要的，但要把这些税收统统纳入一个税法中不大可能。

　　税种是增是减，中央财经大学财政税收研究所所长曾康华曾对新金融记者称，这首先应该考虑一定时期一个国家社会经济发展的客观需要，其次则应遵循税收公平与效率的原则。事实上，正是为了消除行业之间的税负不公和重复征税问题，我国才着手对营业税进行改革，而方向就是改征增值税。

　　按照政府的计划，“营改增”范围将逐步扩大到生活服务业、建筑业、金融业等各个领域，“‘十二五’全面完成‘营改增’改革目标，相应废止营业税制度，适时完成增值税立法”。

　　当前，“营改增”正在紧锣密鼓地进行，但随着“营改增”全面扩围，中央和地方间的财权和财力的重新划分就显得非常必要。原因在于，为保证地方政府的积极性，在“营改增”试点期间，由营业税改征的增值税仍由地方支配。但这只是一个过渡性的政策，不可能持续实行。一旦“营改增”试点全面推开，增值税分享比例调整也会很快被提上议事日程。

　　需要指出的是，中央和地方间的财权和财力的划分，要体现事权与支出责任相适应的原则。按照官方的说法，进一步理顺中央和地方收入划分，主要是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分，遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。目前，很多人把地方主体税种的希望寄托在资源税、房地产税和完善后的消费税上。

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