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专家：四税跟进可建成地方税制

来源：高顿网校 2014-12-24

　　“营改增”是中国当前进行财税体制改革中的浓重一笔，李克强总理在《关于深化经济体制改革的若干问题》一文中指出， “营改增”有五步曲，即“*9步，2014年继续实行“营改增”扩大范围;第二步，2015年基本实现“营改增”全覆盖;第三步，进一步完善增值税税制;第四步，完善增值税中央和地方分配体制;第五步，实行增值税立法。”这表明，自1994年开始征收的营业税，作为地方财政收入来源的主体税种，将退出税收的历史舞台。

　　那么，在增值税取代营业税后，地方的主体税种将面临流失，地方的财政收入将大幅下滑，如何解决地方财政收入的失衡问题，就成为了地方各级政府以及社会各界高度关注且敏感的话题。本报记者对此专访了中国政法大学财税法研究中心主任、民商经济法学院教授、博士生导师、中国财税法学研究会副会长施正文。

　　财税体制改革需要建立在法制化的轨道上

　　《财会信报》记者：日前，习近平总书记指出，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。树立全国一盘棋思想，加强组织领导，积极稳妥推进改革。有业内人士称，习近平总书记的这番讲话显示，中央和地方在如何改革财税体制方面仍未达成一致，所以才要“树立全国一盘棋思想，加强组织领导”。请问您是否赞同业内人士的这种说法?您认为导致中央和地方在改革财税体制方面未达成一致的根本原因是什么?应从何处着手解决分歧问题?

　　施正文：中央和地方在改革财税体制方面的意见未达成一致，这个问题是存在的。这次全面深化改革领导小组审议了几个方案，其中通过了两个方案。财税体制改革方案没有完全通过，这说明改革领导小组对财税体制改革方案还不太满意，需要进行进一步斟酌和修改。

　　财税体制改革作为所有改革当中的关键点、重头戏，牵一发而动全身，其难度之大可想而知。财税体制改革从纵向来讲，主要涉及中央和地方政府之间的问题，这是长期以来形成的体制的问题、深层次的问题，也是敏感的问题。从横向上看涉及到立法机关、行政机关以及政府各部委、部门之间的利益权限、职能职责的调整问题，因此改革的阻力和障碍非常大，这也是可以预见的。

　　财税体制改革长期存在问题是财权财力的分配问题，财权都在中央，事权、支出责任85%都在地方，中央本级支出15%，中央收入48%-50%，这样就有30%的收入要通过转移支付到地方。这样一来，明显中央权大收入多，地方权小收入少，就出现了一定程度的权利和责任的不平衡。另外一个问题就是专项转移支付，这就牵涉到各个部委或者其他部门的利益，所以总书记说要“树立全国一盘棋思想，加强组织领导”。

　　最终要想解决这个问题，需要法制化。要在法制的轨道上去表达、讨论，最终形成共识。很多问题可以放到人大讨论，其他国家像这样的重大问题都是放到议会去讨论的。对于这样重大的改革问题既要考虑眼前的困难，又要着眼于长远，根本体制要完善、要改革，在坚持党的绝对领导的前提下，更多地发挥人大的作用。

　　打造地方税系，房产税先行不现实

　　《财会信报》记者：随着“营改增”改革的全面推进，作为地方主体税种的营业税将被增值税完全取代，如何消除“营改增”对地方财政的冲击成为社会各界高度关注的问题。重建地方税体系迫在眉睫。有学者呼吁，打造地方税系，房产税应当先行。请问对此您持什么样的态度?

　　施正文：对于打造地方税系，房产税应当先行的说法，我认为不现实。房产税在我们国家的开征会是一个漫长的过程。虽然在国际上很多国家的地方政府，房产税都是它的主体税种，但是要明确的，在国际上通行的三级政府，地方政府有两级，房地产税是最低一级政府的主体税种，它不是省、州的主体税种，因此，马上靠房产税来弥补地方财政受冲击的财政收入是不现实的。房产税在认识上目前也难以达成共识。房产税征税对象是特定的人群，是受益税，真正的房产税是有一套房就要缴税，但目前在我国不现实，即使立法通过房产税也不可能马上就开征。从长远来讲，可以把它慢慢培养成地方税种。要说先行，我认为应该消费税先行。消费税具有调节功能而且规模也大。

　　四种税配套跟进可支撑地方税体系建设

　　《财会信报》记者：有专家表示，完善地方税体系的改革难度较大，不能一蹴而就，更不能立竿见影地起到补充地方财力的作用。请问地方税体系改革的难度主要难在哪里?

　　施正文：地方税体系改革的难度确实很大，目前短时间内也难以解决这个问题。因为我国这么多年来，地方税制改革滞后，地方税体系建设不完善。之前几次税制改革主要是中央税制的改革，地方主体税种建设长期受到忽视，因此短期内想把地方主体税种体系建立起来是确实有困难。即使没有“营改增”，也要重视地方主体税种体系建设，因为它是国家税收体系中的重要内容，是地方财政自主的重要保障。“营改增”对于目前不健全的地方税来讲无疑是雪上加霜。地方税的改革要和中央税的改革联系在一起，不能就地方税改革而谈地方税。要推进整体财税体制的改革，解决地方税问题要进行顶层设计，着眼于长远，建立长效机制，从培育主体税种上考虑。“营改增”后地方财政收入会急剧下降，这是马上面临的问题，也是马上需要解决的问题，到目前为止，中央还在坚持“营改增”的改革，当然不排除“营改增”的步伐会适当放缓。

　　但我认为，无论有多大困难，“营改增”一定要坚持下去，营业税一定要废止。现在有一种观点是，保留部分行业的营业税，或者把它留到未来再改。我认为这些都是改革不彻底的想法，营业税的存在会产生不公平，不能因为“营改增”有难度，工作不好做就放弃，要迎难而上，想办法克服困难，即使推迟一两年，但一定要坚持，目标不能放弃。因为这项改革盘子大，任务重，涉及到的方方面面很多，也很复杂，所以全社会要理解、要支持、要配合。

　　《财会信报》记者：目前是否有立即见效的可行办法?对于受到“营改增”冲击的地方财政应如何弥补?

　　施正文：目前采取的过渡办法是，“营改增”的那部分收入暂时仍然归地方，这个我赞成，因为要维持地方现有的既得利益。

　　还有一些能弥补断档的措施，我认为可以起到一定的作用。其中，最主要的是消费税的改革。目前消费税是中央税，现在有两种观点，一种是把消费税全部作为地方税，还有一种观点是把一部分作为地方税，一部分作为中央税。我个人赞成后一种观点。

　　最有效的办法就是把现在的车辆购置税变为消费税，车辆购置税本来就是在汽车零售环节征的，这个收入一年就有几千亿，可以马上考虑实施。还有实行现行的消费税改造，扩大消费税的征税范围，可以把一些高档的、破坏环境的、高效能的、消耗资源大的消费品纳入消费税。这样消费税的规模就大了。

　　另外，现行消费税中部分税目税收可以作为中央税收，比如烟、酒，消费税由生产环节变为销售环节，像石油、汽车改为零售环节征税，作为地方税收收入。还可以考虑把普通消费品零售环节纳入地方税收收入。这样调整就为地方财政增加了收入，这个现在就可以着手操作，而且短时间可以见效。

　　除此之外还有环境税，应加快环境税的出台，这个已经达成共识，但还要继续呼吁。

　　还有资源税，原来定额计征不合理，应改为从价计征。税负要提高，使用资源必须要付出成本。适当扩大资源税的征收范围，这样欠发达地区、资源省份都可以增加税收收入。现在税源与收入背离，税源都在欠发达地区，税收却在发达地区。

　　另外，再加上房地产税，这四种税能配套地、科学地实施跟进，那么就可以在构建地方税体系中起到支撑的作用。

　　没有主体税种地方财政收入将缺乏保障

　　《财会信报》记者:有专家提出，“有没有主体税种，对于地方税可能并不是关键，关键在于中央和地方之间收入的划分。”对于这种说法，您持什么样的态度?您认为划分中央和地方之间的收入是否可行?如何划分更为合理?

　　施正文：这种观点我不能认同。作为一级政府，他要有一定程度的、相应的自主权，没有主体税种全靠中央给钱，地方财政收入就得不到保障。这种观点不符合财政分权制、也不符合分税制。也不能建立法制化、规范化的财政体系。现在我们提的都是财力与事权相匹配，实际上，我们很多学者都认为应该是财权与事权相匹配。

　　没有主体税种，划分中央和地方之间的收入，我认为这个办法不可取，也不合理。这就是解一时之弊，不是着眼于长远。

　　记者手记

　　任何的改革都会出现一系列的问题，任何的问题最终都会找到解决的办法，这就是办法总比问题多。既然是改革，就注定不会是一帆风顺的，财税体制的改革也是如此，尽管改革的道路上可能是荆棘密布，需要跨沟越坎，但只要目标是明确的，方向是正确的，到达目标也只是时间问题，关键是走在这条路上的人需要齐心协力，舍私利顾大局，着眼于长远。

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