10月28日，省委、省政府印发了《中共山东省委山东省人民政府关于深化财税体制改革的意见》（以下简称《意见》），标志着我省财税改革的蓝图已经绘就。新一轮财税改革的总体思路是什么？有哪些改革任务？改革的时间表是怎么安排的？省财政厅厅长于国安近日接受山东省政府网专访，对相关热点问题作了详细解读。

 

　　财税体制改革是一场关系政府治理现代化的深刻变革省委、省政府高度重视

 

　　山东省政府网：据了解，从年初开始我省就着手研究谋划财税改革，做了大量艰苦细致的工作。于厅长，首先请您介绍一下这方面情况好吗？

 

　　于国安：省委、省政府对财税改革极为重视，尤其是党的十八届三中全会以来，一直把财税改革作为全面深化改革的重头戏，紧紧抓住不放，持续深入进行研究。去年召开的省委十届八次全体会议，对深化财税改革作出重点部署，明确了改革的目标方向。今年以来，姜异康书记、郭树清省长、孙伟常务副省长又多次听取汇报，对推进财税改革作出重要指示。省委还将财税体制改革列为今年重大研究课题之一，由郭树清省长挂帅，组织省直有关部门和科研院所联合攻关，对我省深化财税改革问题进行深入调研。《意见》形成初稿后，广泛征求了各方面的意见，进行了反复讨论修改。9月9日，姜异康书记主持召开省委全面深化改革[*{a}*]小组第四次会议，对《意见》进行了审议。9月23日，郭树清省长主持召开省政府第38次常务会议，对《意见》进行了研究。10月9日，顺利通过了省委常委会的审议。10月28日，省委省政府正式印发了《意见》（鲁发〔2014〕18号）。

 

　　总的看，我省财税改革《意见》，是在省委、省政府主要负责同志直接指导下完成的，有三点令我印象特别深刻。*9，财税改革的研究谋划过程是省委、省政府一次科学决策的过程，《意见》既注重保持上下衔接，尽可能与中央财税体制改革总体部署和新修订的预算法相一致，又注重从我省实际出发搞好设计，在保证改革正确方向的前提下突出山东特色。第二，财税改革的研究谋划过程是省委、省政府一次民主决策的过程，不仅有关部门、高校和科研机构直接参与了《意见》起草工作，省[*{a}*]还多次召开座谈会，就财税改革有关问题，征求了部分人大代表、政协委员、专家学者和基层政府[*{a}*]、市县财政局长的意见建议，*5限度地凝聚了共识、汇聚了民智。第三，财税改革的研究谋划过程也是省委、省政府一次坚持问题导向的生动实践，《意见》注意从审计监督中发现的问题、调查研究中反映的问题、工作实践中遇到的问题入手，摸清症结、对症下药，有的放矢地制定改革举措，有效增强了财税改革措施的科学性、针对性和可操作性。

 

　　山东省政府网：省委、省政府为什么如此重视财税改革呢？

 

　　于国安：省委、省政府重视财税改革，是因为新一轮财税改革不是政策上的修修补补，而是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构，改革的成效直接影响经济文化强省建设和全面建成小康社会奋斗目标的实现。对此，可以从三个方面来理解：

 

　　首先，从财税改革在政府治理现代化进程中的作用来看，财政有“财”有“政”，一头连着党委、政府，一头连着千家万户、社会民生，是“庶政之母”。财政管理不仅是资金问题、财务问题，更是重大的社会问题、政治问题，与政府治理密切相关。可以说，财税改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方等诸多方面关系的调整，深刻影响着经济、政治、文化、社会、生态文明等领域，具有牵一发而动全身的战略作用。正因如此，党的十八届三中全会强调，“财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，将财政的职能作用和财税改革的重要性提升到前所未有的高度。

 

　　第二，从历史发展和社会变革的角度看，历史上历次重大社会变革，背后都有深刻的财政原因，财政变革往往是社会变革的重要推动力。如我国古代的商鞅变法、王安石变法、一条鞭法、摊丁入亩，都是围绕财税制度变革而展开的，并通过财税改革成功开启了多个历史中兴时代。反过来看，很多王朝的衰亡，也都是因为财政收不抵支、横征暴敛引发的。从改革开放30多年的实践看，无论是八十年代的“分灶吃饭”和两步“利改税”，还是九十年代初期的分税制改革，以及新世纪以来的农村税费改革、燃油税费改革、“营改增”改革等，财税改革一直发挥着“领跑者”的作用，通过放权让利、减税清费，激发了汹涌澎湃的发展活力，促进了经济发展和结构调整。在新一轮全面深化改革的整体布局中，财税改革仍然扮演着“突击队”、“排头兵”的角色。只有财税体制改革率先取得突破，才能支撑和带动整体改革加快推进。

 

　　第三，从我省经济社会发展的现实需要看，当前山东已进入实现由大到强战略性转变、全面建成小康社会的关键时期，转变经济发展方式、公平社会收入分配、促进区域协调发展、维护社会和谐稳定的任务异常繁重，迫切需要通过深化财税改革，发挥财税体制对经济社会发展的导向和[*{c}*]作用，为经济文化强省建设提供更加有力的制度支撑。总之，深化财税改革，事关经济社会发展大局，事关全省整体改革目标的实现，必须齐心协力打赢这场攻坚战，为实现政府治理现代化提供基础性、制度性保障。

 

　　财税改革的目标是建立现代财政制度

 

　　山东省政府网：我省财税改革的目标是什么？

 

　　于国安：按照中央统一部署和省委、省政府总体改革布局，我省深化财税改革将全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会以及省委十届八次全体会议精神，坚持社会主义市场经济改革方向，紧紧围绕推进政府治理体系和治理能力现代化，按照“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的总体要求，以改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任、优化财政支出结构为重点，立足山东实际，稳中求进、改革创新，充分发挥各方面积极性，争取在全国率先建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进公平公正、实现社会稳定的现代财政制度，为建设经济文化强省提供财税制度保障。

 

　　现代财政制度内涵非常丰富。总体来讲，体系上要统一完整、全面规范，形成比较成熟科学的预算管理制度、税收制度和财政体制；功能上要适应科学发展需要，更好地发挥财政稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家安全等方面的职能；机制上要符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，包括权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续等一系列制度安排。

 

　　山东省政府网：我省财税改革的主要任务有哪些？

 

　　于国安：主要包括四个方面：一是深化预算管理改革，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。二是深化税制改革，建立公平统一、调节有力的税收制度，促进公平竞争，推动经济发展方式转变。三是深化省以下财政体制改革，建立权责对等、事权和支出责任相适应的制度，推进基本公共服务均等化，促进区域协调发展。四是深化财政支出管理改革，建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度，不断提升财政管理水平，为全面建成小康社会提供可靠保障。

 

　　山东省政府网：既然财税改革涉及经济社会发展的方方面面，是一项复杂的系统工程。那么，推进这项改革应注意把握好哪些大的原则呢？

 

　　于国安：财税体制改革任务艰巨、十分复杂，必须着眼全局、统筹兼顾，将各个方面问题都考虑好。特别是要把握好以下几点：一是处理好政府与市场的关系。科学设计财税制度，切实转变财政职能，坚持有进有退、有所为有所不为，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。二是围绕促进发展深化改革。坚持以改革促发展、在发展中推改革，不断优化财税体制，改善发展环境，释放改革红利，为一切创造财富的源泉充分涌流提供条件。三是注重增强基层发展活力。在保持现有财力格局总体稳定的基础上，充分考虑各方面利益关系和分级管理的需要，注重调动市县推进改革发展的积极性，提高基层财政保障能力。四是兼顾效率与公平。以增进人民福祉为出发点和落脚点，深化收入分配制度改革，强化财税体制的分配调节功能，理顺政府、企业、个人的分配关系，提高资源配置效率，维护社会公平正义。五是统筹当前与长远利益。坚持问题导向，注意解决当前经济社会发展面临的突出矛盾，把财税体制作为中长期制度安排来谋划，确保财政经济稳健可持续运行。六是坚持整体规划与重点突破相结合。既注重总体设计、系统推进，增强改革的整体性、协调性，又突出重点、以点带面，在重点领域和关键环节率先取得突破。七是协同推进财税与其他改革。既发挥财税体制改革作为整体改革突破口和基础支撑的作用，又使财税体制改革与其他改革相互衔接、相互协调，确保各项改革形成合力、顺利推进。

 

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　　深化预算管理改革建立全面规范、公开透明的现代预算制度

 

　　山东省政府网：中央和省里都强调预算管理制度改革要先行，预算管理制度改革的重点是什么？

 

　　于国安：预算制度是现代财政制度的核心，预算管理改革是新一轮财税体制改革的“当头炮”、“先手棋”。新一轮财税体制改革中，相对税制改革、财政体制改革，地方在预算管理改革方面的自主权更大一些，有必要、有条件率先取得突破。最近预算法也作了修订，为预算管理改革铺平了道路，奠定了基础。

 

　　这次预算管理改革，旨在建立全面规范、公开透明的现代预算制度，主要包括六个方面：一是建立透明预算制度，建设阳光财政。二是完善政府预算体系，增强政府财力综合运筹能力。三是改进年度预算审核与控制方式，增强预算调节的前瞻性和科学性。四是加强预算执行管理，规范财政资金运行。五是健全预算绩效管理机制，提高财政资金使用效益。六是规范地方政府债务管理，防范和化解政府债务风险，促进财政可持续发展。

 

　　山东省政府网：社会各界对预算公开十分关注，下一步我省从哪些方面推进预算公开，建立透明预算？

 

　　于国安：“阳光是*4的防腐剂”。预算反映着政府活动的范围和方向，财政的钱怎么花、干了什么事，只有公开了，让老百姓知道了，群众才有条件监督政府，实现民主理财、科学理财。同时，预算公开了，才能以公开促改革，以改革促规范，倒逼各方面深化改革，加快建设阳光政府、责任政府、服务型政府。目前，我省省本级已公开了政府总预决算，94个部门的部门预决算和“三公”经费预决算，15个市本级、93个县（市、区）也向社会公开了预算和“三公”经费预算，透明预算建设已经取得初步成果。但从总体上看，这项改革尚处于起步阶段，进展还不够平衡，公开内容也不够细致，口径不够规范，部分群众反映看不懂。下一步改革的重点：一是扩大预决算公开范围，除涉密信息外，2015年全省县及县级以上政府全面公开政府预决算，所有使用财政资金的部门均公开部门预决算及“三公”经费预决算。二是细化预决算公开内容，政府预决算全部细化公开到支出功能分类项级科目，部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。专项转移支付预决算按项目按地区公开。三是适应预算公开要求，延长预算编制周期，早编细编预算，提升预算年初到位率。省里今年从7月上旬就开始编制2015年度预算，比往年提前了1个多月，今后还要提前，确保把预算编细编实，为公开预算创造条件。

 

　　山东省政府网：大家对改进预算审核和控制方式的了解不多，请您介绍一下为什么推进这项改革，这项改革的内容是什么？

 

　　于国安：以前政府预算审核的重点是收支平衡状况，而不是支出规模与政策。这种做法客观上容易导致预算执行“顺周期”问题，即当经济形势好时，完成收入任务后有税不收，导致经济热上加热；当经济紧缩时，为完成收入任务千方百计挖潜增收，导致经济冷上加冷。这既不利于依法治税，也会影响财政逆周期调控的效果，有必要改进年度预算审核与控制方式，更好地发挥财政调控作用。改革的着力点有三个：一是把预算审核重点由预算收入、平衡状态向支出预算和政策拓展。每年政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告政策内容。年度收入预算目标由约束性转为预期性，这样既有利于避免预算执行中“顺周期”调节问题，也有利于强化依法征税，避免虚收空转，提高收入质量。二是建立跨年度预算平衡机制。逐步改变当年预算当年平衡的做法，建立预算稳定调节基金，做到“以丰补歉”，实现跨年度预算平衡。三是实行中期财政规划管理。自2015年起试编三年滚动财政规划，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，引导各方面更加关注长远，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。同时，加强预算执行管理，预算经同级人大批准后即具有法律效力，非经法定程序不得调整，预算未安排的事项一律不得支出。深化国库集中支付改革，规范国库资金管理，一律不再新设专项支出财政专户。规范和清理财政借垫款，确保预算资金高效、安全运行。

 

　　山东省政府网：我注意到，预算绩效管理在我省推行很多年了，下一步还将采取哪些措施推进这项工作？

 

　　于国安：绩效管理与公开透明一样，是现代预算制度发展的重要方向。我省这项改革起步较早，目前省级对财政拨款1000万元以上的项目全部实行绩效管理，今年纳入重点绩效评价范围的资金扩大到46项，涉及资金190.8亿元。今后要全面推进预算绩效管理改革，加快实现预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用的全过程绩效管理。一是科学设定预算绩效目标，建立和完善可测量、可比较、可追踪的差别化预算支出绩效评价指标体系，增强绩效评价的针对性。二是大力推行第三方独立评价，提高绩效评价质量和公信力。三是拓展绩效管理范围。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。四是强化结果运用，评价结果作为编制三年滚动财政规划、完善财政政策和编制年度预算的重要依据，对资金使用效益差的不仅要减少预算安排，还要追究有关人员责任，真正做到“花钱必问效、无效必问责”。

 

　　山东省政府网：新修订的预算法允许地方发行政府债券，我省将采取哪些措施加强债务管理？

 

　　于国安：政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，促进经济社会发展。过去由于没有规范的举债途径和系统的管理机制，地方政府举借和使用债务缺乏有效监督，一些地方债务增长较快，存在一定风险隐患。这次预算改革一大突破，就是要按照“修明渠、堵暗道”思路，赋予地方依法举债权，并将其纳入预算管理，形成规范稳定的政府融资渠道。一是规范债务举借方式，依法建立规范的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，推动地方政府举债融资规范化、阳光化运行。二是严格债务举借程序，对政府债务实行限额控制。下级政府在上级政府批准的债务限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。市县政府确需举借债务的，报请省政府代为举借。同时，各级政府要将债务收支分门别类纳入全口径预算管理，建立“借、用、还”统一的政府债务管理机制。三是规范债务资金用途，政府性债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。四是建立风险防控机制，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债情况；建立地方政府信用评级制度，健全政府债务动态监测、风险预警及应急处置机制。五是完善考核问责机制，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各级政府要对本地区政府性债务负责任，坚决制止违规举债。通过上述措施，既发挥政府债务对经济社会发展的促进作用，又勒紧债务风险的“缰绳”。

 

　　深化税制改革建立公平统一、调节有力的税收制度

 

　　山东省政府网：税制改革涉及面广、社会关注度高，我省在税制改革方面有什么打算？

 

　　于国安：税制改革的顶层设计在中央。从目前中央披露的税制改革内容看，重点是“六改一清”：“六改”，就是改革增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税制度；“一清”，是指清理财税优惠政策。具体到我省，落实中央税制改革，主要是完善“一个体系”、把握“三个重点”。

 

　　一个体系，即健全完善地方税体系。世界上实行分税制的国家，大都有完善的地方税收体系和地方主体税种，为地方政府履行各项职能提供稳定的资金来源。我国1994年分税制改革以来，税制建设的重心一直在中央税和共享税上，地方税体系建设相对滞后，现有的一些地方税税源零散、主体税种缺失。特别是营改增全面推开后，作为地方主体税种的营业税将不复存在，地方税体系不完善的矛盾更加突出。下一步要认真贯彻落实国家统一部署的税收制度改革，逐步调整完善增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税等税种，在进一步强化税收调控导向的基础上，更多地关注地方税收的变化，着力培育地方主体税种，弥补营改增后取消营业税对地方财政的影响。同时，适时调整城镇土地使用税、耕地占用税、契税、车船税等地方税税额标准，形成与经济社会发展水平相适应的地方税收调控体系和收入稳定增长机制。

 

　　三个重点：一是扎实推进营改增试点。营改增是当前税制改革的重头戏。2013年8月起实施营改增试点以来，我省将交通运输业、部分现代服务业、铁路运输业、邮政业、电信业纳入试点。截至今年8月底全省有20.44万户纳税人进入试点范围，企业减负面达97.43%，累计减轻纳税人税收负担130.06亿元，有效解决了重复征税问题，促进了服务业发展和经济结构调整。下一步将根据中央统一部署，加大改革试点推进力度，完善配套政策，逐步将营改增范围扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等领域，“十二五”完成营改增目标。二是积极推进清费立税。近年我省大力清理规范行政事业性收费，特别是2013年以来，将省级立项的收费项目由87项压减到25项，使我省成为收费项目最少的省份之一。下一步，要继续清理规范行政事业性收费和政府性基金项目，取消法律法规依据不充分、政策效应不明显的收费基金项目，力争在现有基础上再压减三分之一。清理与税收功能交叉重叠的收费基金项目，依法将资源、环境、房地产等领域具有税收性质的收费基金项目并入相应税种，促进政府治理方式转变。建立常态化收费公示、听证制度，实施涉企收费目录清单制度，坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊派。按“就高”原则落实国家各项结构性减税政策，从严控制新增收费项目，切实减轻企业和社会负担，进一步优化营商环境。三是清理规范财税优惠政策。税收具有普适性、普惠性，是重要的经济调控杠杆。这些年有的地方在招商引资中，违规出台了一些税收减免政策，人为制造税收“洼地”，既造成税收流失，也破坏了税制的公平统一，不利于统一市场形成和市场主体公平竞争。今后要全面清理规范财税优惠政策，坚决制止违规出台税收优惠事项，切实维护税收制度的严肃性和统一性，为各类市场主体营造规范有序、公平竞争的市场环境，这也是推进依法治国、提升政府治理能力和水平的重要方面。

 

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　　深化省以下财政体制改革建立权责对等、事权和支出责任相适应的制度

 

　　山东省政府网：财政体制改革涉及政府间财政分配关系的调整，历来备受关注。在新一轮财税改革中，这方面的改革举措主要有哪些？

 

　　于国安：财政体制是调节政府间利益分配关系的重要制度安排，是引导政府行为的“指挥棒”，对于推进政府治理体系和治理能力现代化意义重大。省委、省政府历来高度重视财政体制改革。去年，通过调整省以下财政体制，将省级251亿元税收下划市县管理，取消济南、淄博等9个市体制递增上解办法，实施税收增量分成、困难县税收返还、县级税收上台阶奖励等政策，建立了规范的省市收入分享制度，对做大做强市县财政、提高收入质量、促进发展方式转变发挥了积极作用。但受多方面因素制约，目前我省现行体制还存在一些不足，与建立现代财政制度的要求相比还有一些差距，必须进一步调整完善。改革的任务，主要是合理划分省以下政府间事权和支出责任，理顺省以下政府间收入划分，完善转移支付制度，形成财力、事权和支出责任相匹配的制度，促进权力和责任、办事和花钱相统一。通俗地讲，就是要明确各级政府“该干什么事”，据此确定“谁来掏钱”，再通过划分收入、实施转移支付让“钱”与“事”相匹配。

 

　　山东省政府网：我们知道，在财政体制改革中，事权和支出责任的划分是关键，也是难点。在这方面我省是如何考虑的？

 

　　于国安：事权划分是现代财政制度有效运转的基础，是财政体制改革的逻辑前提，也是改革的难点所在。近些年的财政体制改革，着力点都放到了收入划分上，对事权和支出责任的划分迟迟没有破题，政府间事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范的问题仍较突出。比如，现在各级政府职责交叉重叠、共同管理的事项比较多，一些应由上级负责的事务基层财政仍承担了不少支出，一些适宜由市县承担的事务，省级也承担了一部分支出责任，影响了财政体制的运行效率。下一步将根据中央与地方事权划分顶层设计和改革进度，综合考虑受益范围、管理效率等因素，合理确定省与市县的事权划分。总的原则是，全省性的公共事务作为省级事权，区域性特征明显的公共事务作为市县事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为省与市县共同事权。省与市县政府按事权划分，各自承担相应的支出责任。2015年，我省将在教育、卫生、交通运输等基本公共服务领域先行先试，探索划分省与市县政府事权和支出责任。

 

　　山东省政府网：事权和支出责任明确后，必须有相匹配的财力作支撑。那么在省以下收入划分上，我省有何打算？

 

　　于国安：省以下收入的划分，首先必须服从于中央与地方的收入划分办法，在此基础上按照公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，合理调整省以下收入划分。下一步，我省将结合中央与地方收入划分调整，遵循2013年省与市县收入划分的基本思路，即坚持“利益共享、风险共担、分税分成、规范统一”，在保持现行省与市县收入分享制度框架总体稳定、省与市县财力格局大体不变的前提下，进一步理顺省以下财政收入分配关系。总的原则是，改革后除跨区域经营特殊企业税收外的其他地方级税收，包括中央下划收入及新设立税种，原则上全部作为市县收入，省级通过统一规范的省市税收共享机制分享增量财力。各级收入划分调整后，市县形成的财力缺口，由省财政通过税收返还予以解决，保证各级既得利益。

 

　　山东省政府网：社会各方面对转移支付制度的改革高度关注，在这方面有哪些新的改革举措？

 

　　于国安：转移支付作为平衡地区财力差异的一项重要制度安排，是推进基本公共服务均等化、促进区域经济协调发展的重要手段。转移支付一般分为两大块：一块是一般性转移支付，这部分资金具有财力补助性质，地方可以统筹安排，对提高保障能力具有重要意义；另一块是专项转移支付，这部分资金主要是为实现特定宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项资金，一般具有专门用途，须专款专用。现在存在的问题是，一般性转移支付比重偏低，专项转移支付项目过多、规模过大，资金分散难以形成合力，而且容易形成“权力寻租”现象，必须下气力进行改革。总的思路是“压专项、增一般”。

 

　　“压专项”，就是要大力清理、整合、规范专项转移支付。今年年初，我省结合编制省级预算，通过实施压减一批、整合一批、下放一批等“六个一批”的办法，将省对下专项转移支付由243项压减到99项，压减比例达到59.3%，并开展了涉农、涉水、涉地等专项资金县级整合试点，取得明显成效。为进一步深化专项转移支付改革，省政府日前专门制发了《省级财政专项资金管理暂行办法》，要求严格控制新增专项转移支付项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，清理不符合政府职能和公共财政投入方向的专项转移支付。省政府已经明确，2015年省级专项资金统一压减10%，压减的资金主要用于增加基本公共服务支出，以及省委、省政府确定急需发展的方面。对继续保留的专项资金，也明确了改革办法和路径。其中，对具有地域管理优势的项目，主要采取因素法分配，增强市县政府的统筹调控能力和支出责任意识；对确需实行项目管理的专项转移支付从严界定、从紧控制，主要采用公开招标、公开评审等方式实行竞争性分配。按照新修订的预算法规定，今后市场竞争机制能够有效调节的事项，一律不再设立专项转移支付。同时，清理取消现行不合理的地方配套政策，今后未经省委、省政府批准，省直部门安排专项资金时，不得自行要求下级政府安排配套资金。

 

　　“增一般”，就是健全一般性转移支付增长机制。在理顺事权和收入划分的基础上，对下级履行自身事权存在财力困难的，由上级通过一般性转移支付给予补助。上级出台增支政策形成下级财力缺口的，原则上通过一般性转移支付进行调节。上级事权委托下级承担的，通过转移支付全额补足。结合实施区域发展战略和主体功能区规划，加大一般性转移支付力度，强化县级基本财力保障，重点增加对革命老区、重点生态功能区、财力困难地区的转移支付。同时，加快建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。今年我省在安排县级基本财力保障机制奖补资金时，已将教育、就业、居民低保、公共卫生、计划生育、保障性住房等支出按常住人口计算分配。今后省级压减清理专项收回的资金，也要重点用于增加一般性转移支付，力争2015年省对下一般性转移支付占比达到60%以上，切实增强基层财政综合保障能力，促进区域城乡协调发展。

 

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　　深化财政支出管理改革建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度

 

　　山东省政府网：我注意到，中央财税体制改革方案确定了三大改革任务，我省增加了支出管理改革的内容，是出于什么样的考虑？改革的核心内容有哪些？

 

　　于国安：确实是这样，我省的财税体制改革，在预算改革、税制改革、财政体制改革基础上，增加了支出管理改革的内容，主要考虑支出管理是财政管理的核心内容，健全财政支出管理机制是深化财税改革的重要方面。支出结构是不是优化、支出方式是不是科学合理，直接关系财政资源配置效率，关系政府治理水平的高低。从现实情况看，财政支出范围界定不清晰，支出结构不合理，投入方式不科学，资源配置效率不够高，是当前财政运行面临的主要矛盾。深化财税改革、建立现代财政制度，必须把深化支出管理机制改革作为重要方面。这也是化解财政收支矛盾，集中财力保障民生等重点支出的必然选择。改革的核心内容有三项：一是调整优化财政支出结构，有保有压、突出重点，把有限的财政资金用在“刀刃”上、花到关键处。二是创新财政支持经济社会发展方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投放，提高财政资金使用效益。三是完善依法理财体制机制，进一步严肃财经纪律，规范财经秩序，全面提升依法科学理财水平。

 

　　山东省政府网：为什么把调整优化财政支出结构放到支出管理改革的首要位置？具体怎样来调整和优化支出结构呢？

 

　　于国安：财政支出结构绝不仅仅是一个财政支出管理问题，它反映着政府活动的范围和方向。调整优化支出结构，既是深化财税改革、建立现代财政制度的重要内容，也是转变政府职能、提高政府治理能力的前提和基础。目前看，我省财政支出结构还不够合理，一些该由市场调节的事项政府还在大包大揽，而该由财政拿钱的事项却明显投入不足，对民生等公共服务领域的保障水平依然较低。不调整财政支出结构，就难以使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。下一步改革的重点，是要做好“三个压减”、“三个保障”：

 

　　“三个压减”：一是压减投向竞争性领域的资金。主要是加快财政资金退出一般竞争性领域步伐，研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。今后对国家鼓励发展的重点行业或产业，应尽量采取税收手段调节，不再设立专项资金，切实增强政策的普惠性、公平性。二是压减结余结转资金。主要是加快财政支出进度，努力盘活存量资金。2015年起，各级结余结转资金规模占本级当年财政支出的比重要控制在9%以内。为倒逼各方面加快支出进度、压减结余结转规模，我省规定连续结转两年以上的财政性项目资金，要全部收回财政统筹安排，提高资金使用效率。三是压减一般性支出。主要是完善公务接待、公务用车、公费出国（境）以及会议、培训、差旅等经费管理制度，健全厉行节约长效机制，积极推进公务用车制度改革，严格控制楼堂馆所建设及机关运行等经费，降低行政成本。

 

　　“三个保障”：一是完善公共服务保障机制，优先保障基础教育、就业服务和社会保障、医疗卫生、公共文化、生态环保、公共安全、基本住房保障等方面支出，保持财政基本公共服务支出与经济社会发展总体水平和政府财力增长相适应。二是完善民生保障机制，合理确定并动态调整民生保障项目和保障标准，不断增加民生投入，切实保障好关系群众切身利益尤其是涉及“老小孤残”等弱势群体的支出，着力增进人民福祉。三是完善改革成本保障机制，落实好必要的改革性支出，大力支持完善收入分配、养老保险、住房保障、公务用车等制度，保障各项改革顺利实施。

 

　　山东省政府网：调整优化支出结构，能够确保财政资金用在“刀刃”上。那么，如何能够让有限的财政资金发挥更大效益呢？

 

　　于国安：这就涉及到支出管理改革的另一项重要内容，就是要创新财政支持经济社会发展的方式。现在经济社会发展需要大量资金，仅靠财政的钱是远远不够的，必须创新支出方式，发挥好财政支出的杠杆撬动作用，用财政资金作“引子”，更好地引导社会资源配置。这方面大有潜力可挖，仅去年我省各级财政就通过以存引贷、以奖代补、贷款贴息、风险补偿等方式，以528亿元财政资金吸引带动社会资金投放7341亿元，放大了财政扶持效果。今后还要加大改革力度，探索通过市场化的项目发现机制、竞争性的资金分配机制、股权化的财政投资机制、杠杆化的调控引导机制，强化财政资金的吸附放大作用，引导各方面资金投向经济社会发展的关键领域和薄弱环节。概括来说，就是要完善“三个机制”，形成资金合力。一是完善“财企合作”机制。主要是对用于产业发展的资金，重点采取基金等市场化模式运作，有效增加相关产业的资本供给，提高财政资金配置效率，激发社会资本活力。二是完善“财银合作”机制。主要是对不适合实行基金管理模式的资金，重点采取担保补贴、风险补偿等间接补助或事后补助方式，引导银行信贷资金投放，放大财政支出乘数效应。三是完善“公私合作”机制。主要是对用于社会事业发展的资金，探索实施以奖代补、民办公助等方式，鼓励和引导社会力量兴办公益事业。大力推行政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会力量购买。推广政府与社会资本合作（PPP），吸引和鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施建设和公共事业投资运营，形成投资主体多元化、供给方式多样化的公益事业发展新格局。

 

　　山东省政府网：今年以来，习近平总书记反复强调严肃财经纪律问题，新一轮财税改革在严肃财经纪律、规范财经秩序方面，是否有新的改革措施？

 

　　于国安：严肃财经纪律、规范财经秩序，是财税改革的目标之一。同时，当前财经秩序方面的诸多问题，是因为改革不到位、体制机制不健全形成的。解决这些问题，根本上讲也要靠改革。为此，在我省支出管理改革中，专门就完善依法科学理财体制机制作出部署。重点是深化法治财政建设，健全财政法规和规章制度，全面推进依法理财、科学理财。加快构建包括人大监督、财政监督、税务监督、审计监督、会计监督、社会监督等在内的多层次立体化监督体系，强化对财政运行全过程、全方位监督。严格执行预算法规定，不断完善各级人大及其常委会对预算编制、执行、调整及决算的审查与监督机制。强化部门单位预算执行的主体责任，实行财政资金管理使用监督问责。规范党政机关、事业单位财会人员入职资质，提高财会人员素质。创新部门单位财务资产监管体制，加大财经违规违纪问题查处力度，提升财政财务管理水平。

 

　　2020年基本建立现代财政制度今明两年是关键

 

　　山东省政府网：新一轮财税体制改革是否有明确的时间表和路线图？

 

　　于国安：有的。新一轮财税改革坚持总体设计和分步实施相结合。从逻辑看，预算管理制度改革是基础，要先行；公共财政支出管理改革与预算改革紧密相关，须及时跟进。在此基础上，根据中央税制改革和事权及支出责任划分进程，适时完善地方税收制度，深化省以下财政体制改革。按照中央和省委、省政府的部署和要求，2015年预算管理改革要取得决定性进展，财政支出管理改革取得实质性突破，税制改革取得阶段性成果，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。

 

　　总之，深化财税体制改革、建立现代财政制度是一项长期任务、系统工程，难度大、时间紧，需要各级党委政府加强[*{a}*]，需要各级各部门共同努力，需要社会各方面大力支持。我们相信，在省委、省政府坚强[*{a}*]下，只要全省上下认真贯彻中央决策部署，不畏艰难、戮力同心、携手奋进，财税体制改革就一定会取得丰硕成果，在全国率先建立现代财政制度的目标就一定能够实现。