“2013年以来国家发改委取消和下放了44项审批事项、连续两次修订了政府核准的投资项目目录，使中央层面核准的数目减少了76%。对于仍需保留的行政审批事项，简化手续、优化程序、在线运行，把审批变成服务。”中国投资协会会长张汉亚在中国新城新区健康发展论坛上表示，简政放权对于地方的经济发展，特别是城市化建设，具有很重要的作用。

 

　　张汉亚表示，2004年时国务院就提出，要建立市场引导投资，企业自主决策，银行独立审贷，融资方式多样，中介服务规范，宏观调控有效的新型投资体制。如今，除了企业自主决策，其他工作都已基本完成，因此，现下投资改革的主要任务是确立企业投资的主体地位。

 

　　同时，在城镇化建设的资金方面，国家提出，政府的资金只是导向，更多的还要企业或者个人来投资建设，吸引民间资本。特别是在基础设施方面，提出了要可以采取特许经营的办法，使国有企业不一家独大，如此一来，一方面解决资金短缺，另一方面也提高灵活性。

 

　　不过，他还表示，在完善投资改革方面遇到的问题还有很多，比如没有真正解决市场配置资源、优化配置资源的问题，政府投资效益也没有彻底好转。有很多工作还要更加深入，如改进政府投资干预，完善政府配套协调体制等。

 

　　目前，政府投资效率低下，特别是通过项目的委托，建设，承包等方面，很多贪官从中获利，导致工程效益不佳。因此，我国需要真正建立谁投资，谁决策，谁承担风险的制度。“责任制的落实是关键，要建立一些搞决策的档案制度等。严明法纪，落后责任制，谁的问题处罚谁。”张汉亚表示。

 

　　但我国管理投资的相关部门较多，各自出台的政策往往相互矛盾，加之在城市建设的投资项目上还是首长说了算，把可行性论证变成可批性论证。所以，在这些方面，应该严格国有投资项目可行论证制度，如何能够扰民最少，投资最省，效果*4。

 

　　除了在规范化上需要建立健全责任制外，在事后的监督上也不能放松，张汉亚称，“我们现在大概估计流失的话，政府的项目至少流失30%，流失到个人手里，这个当然也不是很准确，有的可能流的更多。层层转包或者贿赂这方面很厉害，腐败现象是十分严重的。”

 

　　此外，还要建设有效的信息导向制度，特别是未来产业发展和产业的供给与需求。使企业能更多的掌握宏观性、全国性的信息，能做出更好的决策，提高整个社会投资的效益。同时，加强项目后评价制度，通过分析，找出决策时的错误以及问题。

 

　　中国新城区健康发展论坛于2015年1月19日在北京国家会议中心举行，由中国城市和小城镇改革发展中心、中国投资协会、中国房地产报，和优博集团联合主办。

 

　　以下为发言实录：

 

　　张汉亚：谢谢主持人。大家上午好！很高兴来参加这个议题，我本来一开始想讲如何建设如何筹资，会议主持者还让我讲一讲投资体制改革，这对城市的发展，新型城镇化的建设，以及咱们所研究的新区建设，应该说具有很重要的意义。

 

　　我国投资体制应该说是在最近改革开放三十多年有了很大的变化，在改革开放之初的时候，我们原来一直执行计划经济的投资体制。国家管一切，钱都是国家出，80%以上还有20%就是集体所有制农民出，所有项目都要国家去审批，实际上就是说，从投资建设到运营都是有政府去统管。改革开放首先就是把计划经济改革改了，到目前为止改革开放有35年了，应该说取得了很大的成绩。所以最近十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定中，第四条就是说要明确深化投资改革工作是确立企业投资主体地位，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全，涉及到全国重大生产力布局，战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。同时要强化节能节水节地环境技术安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩的长效机制。应该说这就是经过三十多年改革之后，国家把主要的改革放在了提高企业投资自主权这一块。

 

　　国务院办公厅在前年2013年3月26日发布的关于实施国务院机构改革和职能转变方案中提出要在2015年基本完成投资体制改革。应该说这也是在咱们经济改革各个方面，原来朱镕基的时候提出来经济改革五大方面，财政、税收是一个，金融投资，还有价格，还有国企改革，这五大改革中应该说*9个项目基本结束。根据国家过去提出的目标，主要是在于确立投资主体地位，决定谁投资，谁决策，谁收益，谁承担风险，这个原则。所以把这个弄通的话，国家至少认为基本已经结束了，可以完成了，这应该说是国家关于投资改革，也是一个定论。但实际上可能还有很多问题，后面我再说，可以提到。

 

　　*9部分介绍这几年主要任务，确立企业投资主体地位。2004年的时候，国务院关于投资体制改革的决定，应该说是我们国家投资改革的一个里程碑的文件，在这之前之后投资企业改革从目标各方面都做了很多。当时提出目标是建立市场引导投资，企业自主决策，银行独立审贷，融资方式多样，中介服务规范，宏观调控有效的新型投资体制。这个投资体制应该说是我们确定的目标。这里面除了企业自主决策，在前些年已经基本上差不多了，当然不是太完善。比如说中介服务规范，但是各方面都是相对比较差不多了，因为企业肯定是投资要看市场，银行独立审贷等等，关键是要把企业投资主体的目标去确立，让企业完全自主决策，或者是基本自主决策。当然企业自主决策可能会出现破坏环境，破坏资源，土地乱占乱用，所以还要有一些准入标准，节能节地节水环境技术等等，这些标准还是要进行审批也好，或者是准入制也好，是这方面。

 

　　介绍一下近两年改革措施。从2013年到现在，一个是对社会投资简政放权，2013年以来国家发改委取消和下放了44项审批事项连续两次修订了政府核准的投资项目目录，这样的话使中央层面核准的数目减少了76%，对于却需保留的行政审批事项简化了手续，优化程序，在线运行，把审批变成服务。我们刚才说2004年以前，我们所有的项目投资都要审批，叫审批制，小一些项目报地方发改委，大的报国家发改委，更大的要报国务院。2004年之后基本上改成国有投资还有审批制，非国有投资，国有企业也好，民营企业也好，都改成核准制。这两年改革，就是把核准制，由中央核准的一些项目，有一些是改为备案制，不再核准了。还有一些下放给各省市，这个对于城市化建设应该说是非常重要的一步。比如说前年的时候，国务院下放了一些项目，就是关于项目核准制，就把城市地铁，轨道交通下放给地方了，由省自己定，过去是国务院批，现在下放给省。现在三十多个城市都在建地铁。

 

　　还有去年年底公布的政府核准投资项目目录，特意提出来对城市建设，基础设施建设，基本上就有省或者地方或者市政府去备案或者是去核准，这个就是主要根据省市自己的情况，去考虑这个问题。国家不再干预你的城市建设，当然说到一些新区，自由贸易区，还是要国家批。但实际上很多省市自己搞了很多的开发区，很多的这个区那个区的，国家免税区，自由贸易区，涉及到大的政策才管，一般搞制造业，现在省里批的很多，甚至每个县都有一两个开发区，这实际上应该说是，这一次国家从国家层面上下放了很多的程序。其中一部分就是下放到一些大的行业，比如说石油这些项目核准是有行业去核准就可以了。地方上都下放，除了这个之外，比如说国家还把一些项目的资金审核权也下放给地方，比如说一些发债，企业发债的话，现在也都下放给省里了，过去都是由国家统一的国家发改委，分别搞各种债务，现在发债都基本上各省去做。简政放权对于地方的经济发展，特别是城市化建设，应该说具有很重要的作用。

 

　　鼓励民间投资，发展混合所有制。现在大家都说到城市化建设，说到建这个建那个，没有钱不行。钱从哪儿来，无非是三个途径，一个是政府，一个是企业，一个是个人。政府来讲，这些年搞积极的财政政策，另外中央政府把一些财权下放给地方等等，应该说做了很多工作。刚才李铁主任也说了关于钱的问题，政府现在只有吃饭财政，财政钱只够吃饭了，其他前建设了主要靠发债，靠卖地等等。如何解决城市化，涉及到全民的事业，所以国家提出城镇化一定要注重从资金去吸引民间资金，政府的钱只是一个导向作用，更多的是要企业或者个人来投资建设。我们现在实际上招商引资也是让国外的企业和外地的企业来投资，但是关键是政府要承担基础设施建设，这一方面必须政府出钱，这一方面国家提出来要搞民间资本，吸引民间资本，搞PPP制或者是搞一些混合所有制，这些方面。

 

　　这些方面主要就是政府引导，然后企业出资或者个人出资去进行建设。在去年出台的国务院关于创新重点领域，投融资机制，鼓励社会投资的指导意见上面，大大的扩展了民间资本的投资领域。大家知道2005年出了一个36条，2010年出了一个新36条，这两个对民营企业，吸引民营企业做了很大的，政策上有很大放松，去年又出了这个文件叫39条，都是要吸引民营投资来投资建设，特别是对基础设施方面，提出了要可以采取特许经营的办法，供电，供水，供气，供暖，还有垃圾处理，无水处理都可以包给民营企业去做，这一方面很多城市也在探索，特别是国家提出来更多的发展混合所有制，就是让我们国有企业不要一股独大，还是吸引民间企业一起来做，这样一方面解决资金短缺，一方面提高灵活性。这上面列了很多关于各个行业都可以介入，比如说石油行业，航天行业，过去都是都不可以进入，这一次文件上都说可以进入。

 

　　对于政府的投资进行规范，主要是中央预算内直接投资项目管理办法，政府投资用的是全民的钱，国家的钱，政府投资效率低下大家都知道的，特别是通过项目的委托，建设，承包等等这些方面，很多贪官就从中获取了很多的利益。所以整个造成了政府的投资项目，经常是塔楼的，断桥的，这些方面是比较多的，主要是工程效益不好。这一方面国家对政府投资也是要进行一些规范，这一个文件提出，还是从政府投资吸引民间投资这一方面。一个是重点安排公益性和基础性项目，着力增加公共服务产品供给。重点安排调结构的项目，加强薄弱环节，重点加强重大工程建设，加大区域的协调发展。重点支持社会资本参与的项目，发挥中央投资引导带动作用，这是对政府投资进行规范。过去就是改变乱投资，什么挣钱什么投资，这是不行的，政府不与民争利了。

 

　　加强对项目的监管，前面提到了，你完全让企业自己决定，只需要搞一些备案，他出现了一些问题，我们就要去进行监管，这一方面主要是在投资项目核准目录去年2014年公布的时候提出，要同步下放前置审批权限，加强标准化，规范化的工作，抓紧清理，整合和规范各类前置条件和中介服务，着力解决事项多，效率低的问题，各有关政府部门要各负其责，依法监管，这是一个要求。

 

　　实际上这个所谓的咱们说一说，下放这个事，下放权力。实际上就是这些年主要是国家发改委和整个发改委系统权力下放，实际上很多企业反应，过去盖120个章，审批几项之后，可能减少了19个章，现在可能还有101个章要盖，主要是环保部门，安全部门，土地部门，银行部门，金融部门，还要盖，所以李总理在好几个会上提到不能光是一家放，其他的不放。当然关键是其他的监管也是必须要进行的，所以提出来前置条件要联合监管等等这一方面。

 

　　第二，深化投资体制改革还需采取的措施。我刚才说了，实际上我们说是减少，但是很多事情还是要做的，我们经常还有很多问题。比如说没有真正解决市场配置资源或者优化配置资源的问题，政府投资效益也没有彻底好转，刚才说了出了很多问题。所以今后虽然我们说基本结束，但是有很多工作还要更加深入。要改进政府投资干预，完善政府配套协调体制，实际上搞投资的都知道，我们的政府部门很多，比如说全国有二十七八个部门都管投资，他们都在出有关投资政策，这些政策往往互相矛盾，有的时候你不知道听谁的，这一方面特别是财政部发改委和工信部，这三个文件经常是，有的时候科技部也是，涉及到国家给钱往往互相之间都有很多不一样的政策，不一样的管理部门都往下下，所以这方面确实很多。主要就是因为我们投资涉及面很广，从中央财政，地方财政到各个部门的分工，一般来讲是要涉及到国家法该部门，财政部门，金融部门，还有建设部门，土地部门，环保部门，规划部门，城建部门，工商部门，金融部门，另外还有设计施工咨询但是等等。所以这一方面，我们现在很大的弊病就是政出多门，我们也多次提出很多意见。

 

　　比如说比较简单的政府多门就是商务部和发改委对招商引资和对外投资的核准，原来是审批核准，一个部门都要核准一次，发改委说要管涉及到投资和规划，涉及到外汇储备。商务部说一个企业经商，应该我们管。我们一直提出你干脆合属办公一个地审就行了，现在企业必须要跑两个部门。这个必须要进行改革，否则虽然我们表面上是放了权了，但是企业为了上一个项目，东跑西跑还要盖100多个章的情况，还不改变实际上没有真正达到我们改革的目的。

 

　　要改革重审批轻监督，我们过去做审批，审批完了不管了，不管了之后继续污染，可研报告写的很好，但是一开工之后污染空气河流各方面，这方面过去环保局起监督作用，往往他们没有去监督，他们只是要指标，他们重罚款，他应该是超标之后停产，或者给工厂解散，但是遇到阻力很大，地方政府不同意，企业也不同意，所以就采取你多污染，多交钱。所以企业我交了钱了，当然可以污染了，这一问题造成了我们从80年代初期就提出来要注意环保，到现在已经三十多年了，我们的环保水平越来越低。所以必须监管，随时检查，抽查，就每个月和每个星期检查一次。我们电台报了好几次，抽查企业白天污染设备开了，一到晚上出的都是污水。

 

　　加强中央政府调控能力，我们规划和计划，计划五年一个，每年都计划，但是很多计划不科学，实际上起不到作用。我们提出来既然是国家要调控，宏观调控有效，其中规划一定要做好，要科学符合实际，而不是满足政府的意志。我们现在规划就是更多的满足政府的意志，这一方面我们提出来了。这几年提出来科学决策，科学规划，我们认为比较从规划部门首先认真去规划，要科研报告，这个规划进行可行性研究，然后去根据中国实际情况去进行，这样的话才更好一些。

 

　　另外还涉及到很多规划制定之后，就束之高阁，就规划是规划墙上挂一挂，根本没有按照规划执行，今天来了一个张书记就按照张书记规划发展，明天来一个李书记，就按照李书记说的去干，这样我们实际上规划没有用。我们提出来要制定规划的人要遵守规划，另外要进行规划的后评价，我们这些年做评价究竟怎么样，所以提高规划质量是非常重要的，否则你费了很多力，人力、物力，国家制定一个十二五规划，国家投资了2000多万，然后各个地方，各个部门为了规划都找人编制，花了很多钱，最后没有用有什么意义呢。

 

　　必须实行严格的法律约束，这一方面我们现在投资领域存在着大量无法可依，执法不严问题，为腐败分子和不法人员提供可空之机。这一方面大家都有体会，我们国家的法在建筑领域违法很多，抓了不少，就是法律领域有空隙、空白，让他们钻空子。如何依法办事这是一个方面，关键是执法，我们很多东西执法不严，造成贪官的大量涌现。

 

　　从目前来看国外，他们提出来如何管理。原来国内一直想搞一个投资法，但是从80年代到现在三十年也搞不出来，人家国外说什么投资，水利投资应该是水利法，或者河流法，海洋法去约束，你要是钢铁投资，相应的钢铁投资产业规划来约束。我们认为也是这样的，国外的人对投资的管理，你投资我欢迎，你投资了我当然欢迎了，增加了我的经济含量，提高了我们就业水平等等。你盈利我收税，你作为企业来讲，你应该交税的。你犯法我抓人，你要犯了法我就抓你，该让你停产停产，该解散的解散。你破产我同情，你经营不下去了确实只是同情你。这个也不完全，像大的企业如果破产之后会造成大的实业和整个经济的下滑，所以外国政府对大企业还是照顾的，对小企业每天都有几千万倒闭，他们是不管的，一旦有一个大企业还是管的。我们国家各个方面法律也都逐渐健全，环保法资源保护法，土地法，规划法，这些方面其实都可以约束。所以我们也就提出，你哪个行业发展，哪个行业投资，你应该对投资进行约束和进行规定。实际上投资是一件事情，各行各业都在投资，无论你文化教育，还是钢铁航天。因为都要发展，发展靠什么呢？靠硬件建设，硬件建设是什么呢就是要靠投资。所以从这个方面，更多的从行业法去约束投资可能会更好一些。

 

　　第三，要建立有效的信息导向制度，国家现在靠企业自主决策，信息是非常重要的，但是企业处的地方比较小，地位比较低，相对来讲他对一些宏观，对全国情况不会了解。所以我们建议要求国家建立投资信息导向系统，现在发改委正在建设，但是建设多少年了也没有建成，还在建设之中。

 

　　我们主要认为国家要把相关信息，特别是未来产业发展和产业的供给与需求，他们的平衡观的发展，现在上什么项目，未来供给情况如何，这一方面要搞清楚。另外还有技术发展方面，就是国际上更新换代，我们自己的更新换代，产品的时机和新技术这些方面，也向企业透露，或者企业可以上网查到，这样对他决策好了。决策好了，或者决策正确，整个社会资源的节约，如果决策失误，一个项目白投了，这一方面提高整个社会投资的效益，这是非常重要的，所以我们一直也是建议国家应该建立有效的信息导向制度。

 

　　建立国有投资项目的效益保证，刚才说道目前投资效益比较差，这些年一直都是在搞这个问题，各个方面文章都在不说骂，就是谴责政府投资有一些政府投资随意性，或者说效率很低，半拉子工程，这些方面比较多。一个是投资决策的责任制到现在还没有建立起来，我们国有单位投资只要投了就完了，之后效果如何不管，你要项目建成了，升官了，发财了，最后项目一他忽视没有人管，没有真正建立谁投资，谁决策，谁承担风险的制度，我们认为应该在以下几个方面建立，一个是制定并出台政府投资条例，以法规的形式约束政府投资决策者，这个条例从2004年以后发改委就在制定，2010年制定完了，国务院法制办也审定完了，2014年向全社会公布意见，从那时候到现在五念了，现在还没有出来，据我所知各部门之间意见不太一致，全国国家机关有20多个单位都有投资决策权，政府投资条例对他们投资决策是一种约束，这样就造成你有意见，他有意见，反正统一不了，到现在五年，国务院法制办也没有办法，到现在没有。这一方面一定要加强。

 

　　对于相关投资人责任，特别是代表国家这些责任，要更加重视。总结十几年推行投资项目法人责任制，这个应该说是比较好的制度，但是我们国家在执行。原来预计制定目标是让政府不在管企业，管了法人之后，法人去管，实际上改变不了这个问题，政府还是要插手，所以这一方面我们认为还是要认真总结经验，认真推广，还有政府项目代建制，比如说学校、医院，平时没有建设项目，偶尔项目有了，让院长、校长去搞项目，往往他们搞不清，耽误时间，很多工程没有完到一半，钱就没有了，所以这个国家提再建设，专门建筑单位去干，现在各省也比较混乱，是政府来搞还是企业来搞还是社会中介机构搞代建制，还有咨询公司搞代建制，这个现在也五花八门，我们建议国家有一个规范。

 

　　责任制的落实是关键，要建立一些搞决策的档案制度等。严明法纪，落后责任制，谁的问题处罚谁。

 

　　严格国有投资项目可行论证制度，80年代初期就提出来要搞可行性建设，但是这么多年来我们更多的是首长工程，拍脑袋工程，首长决定了就搞，特别是我们城市建设，现在大拆大建，我们认为大拆大建可以，你必须要进行可行性研究，如何能够扰民最少，投资最省，效果*4，但是往往不是，这个书记、那个市长来了就改，比如说南京那个季建业，他究竟怎么样也不知道，但是至少大家意见比较大，南京的一个非常好的大马路上梧桐树都砍了，这个应该更多征求民众意见。我们不要把可行性论证变成可批性论证，这一方面还是要注意。

 

　　现在应该说，在一般项目上比较好了，但是就城市建设上还是首长说的算，这个大家搞城市建设都知道，所以这一方面还要如何去约束。当然中央一直提出不要搞拍脑袋工程，但实际上还是在大有存在。

 

　　另外就是第三强化对政府出资项目监督，政府出的钱是全民的钱，国家的钱，所以必须进行监督，不能使之浪费和到处流失。我们现在大概估计流失的话，政府的项目至少流失30%，流失到个人手里，这个当然也不是很准确，有的可能流的更多，为什么呢？层层转包或者贿赂这方面很厉害，腐败现象是十分严重的。这一次八项规定之后可能好一些，处理很多人，可能好一些，但是实际上暗中还在进行。

 

　　明确各级监察部门责任，完善监督体制，要鼓励人民代表，媒体和广大群众对国有资产使用情况进行监督。现在网络非常好，网络经常把一些不和规格，贪污受贿都拿出来，这可能对群众监督是非常好的形式。

 

　　搞一下后评价，我们那么多项目，建成了，有失败的，有成功的，没有评价学费不断的交，我们在80年代提出项目后评价，09年已经开始试行，到现在效果如何，主要就是很多投资决策者不愿意进行后评价，后评价可能找出你决策错误，指出你问题，这些人不愿意搞后评价，不出钱没有人干，现在一只手到多方面的抵制等等。投资体制改革对我们城市新的建设，刚才说了放权，国家放权，从审批权，从地方发债，这些方面应该说给了很大的优惠，所以大家要抓住这个机会，更好的发展自己，谢谢大家。