倪红日：税制改革需要统筹兼顾

税制改革需要统筹税收收入功能与调节经济结构功能之间的关系，税制公平性与税收政策之间的关系，税制改革与中央、地方分税制之间的关系，税制改革与税收征管之间的关系，各个税种之间的关系
目前，围绕“营改增”的税制改革正在如火如荼地推进。未来，税制改革不可避免地面临着更加艰难的选择。我们需要用统筹兼顾的思维来设计下一步税制改革的进程。
税制改革需要统筹税收收入功能与调节经济结构功能之间的关系。“营改增”既要着眼对产业结构的调整，更要重视增值税等税制的收入功能。为各级政府财政筹集收入是税收的基本功能，以尽可能低的征收成本实现收入既是政府的目标，也是纳税人的要求。在实现收入功能和发挥税收调节产业结构作用之间，不宜过分强调对经济结构调节功能，需要统筹兼顾两种功能作用。
税制改革需要统筹税制公平性与税收政策之间的关系。在社会主义市场经济条件下，增值税从根本上讲要保持“中性”原则，这是市场经济要求的税制公平环境的基本准则。目前“营改增”应该矫正的是增值税与营业税对不同产业的不公平性，而改革后的税制目标应该是公平和中性。
税制改革需要统筹与中央、地方的分税制之间关系。“营改增”后，地方税源很可能会发生重大变化，因为营业税是地方税的*5收入来源，约占地方本级税收收入的50%左右。在“营改增”后，如何解决地方税源问题，是“营改增”中必须考虑和解决的问题。
为此，根据各方讨论，大致可以归纳为三种意见：*9种是，将营业税全部改为增值税后，开征新的零售税，作为地方税主要税种。零售税的税率可以设置在5%左右。在开征零售税的同时，为稳定宏观税负，需要降低增值税的税率。第二种是，将全部营业税改为增值税，彻底取消营业税税种，结束增值税与营业税双轨状态；同时将特种消费税改革为一般消费税，将消费税的征收环节改为零售环节。第三种是，将部分行业的营业税改为增值税，继续保留营业税，在我国维持增值税和营业税并存格局。根据“营改增”规模状况，适度将中央税下放给地方，或者小幅调整中央与地方共享税分享比例。笔者建议在3年内先按照第三方案进行，同时研究第二和*9方案以及更多的方案，对中央与地方分税方案进行系统性设计，然后经过评估再确定进一步的行动方案。取消一个税种容易，新开征一个税种就很困难，从这个意义上看，取消营业税需要特别慎重。
税制改革需要统筹与税收征管之间的关系。着眼于我国现实税收征管能力和改革成本的考虑，我国税收征管的基础，具有两个突出的国情特点：一是人口众多，纳税人面广。二是中国人基本上没有自然人直接纳税的传统习惯，加上财政民主化、透明化正在推进过程中，所以公民纳税遵从度相对较低，需要一段时间的教育和培养。基于上述国情特点，税制改革必须考虑征管成本，这也是税制改革的成本。
税制改革需要统筹各个税种之间的关系。目前“营改增”已经涉及增值税、营业税和消费税的联动改革。房地产税制改革涉及房产税、城镇土地使用税的合并，如果考虑房地产业的其他相关税种，如土地增值税、契税等的改革，就更为复杂，需要统一协调。环境保护税的开征，初期只涉及部分污染物排放收费改为税收问题，从长远看，环境保护税制度涉及现行多个对化石燃料征税的税种，如资源税、消费税等的重组问题，所以都需要统筹协调的思维和设计。
（作者为国务院发展研究中心研究员）