分税制模式修正研究来源：中国会计视野作者：谷义秦家顺日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　一、现行分税制的不足　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1994年以来三年多的实践证明，分税制改革在总体上是成功的，甚至取得了某些突破性成就，但其仍存在诸多有碍财政职能发挥，尚需完善的方面。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1.基础性、配套性工作障碍　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（1）事权划分不清。事权划分是分税分级财政体制的基础。但目前政府事权仍未清楚界定。首先，各级政府间事权划分不清。表现在：一是事权划分不够明确而且交叉很多。如基础教育的管理权限下放得过低，主要由县、乡政府以及村负责办学，这是导致农村教师工资拖欠的原因之一；二是中央财力相对不足，导致中央政府将本来应由自己负责的事务下放给地方；三是中央各部门的职能中都有对全国本系统的指导和宏观调控职能，一些本来应该由地方负责的事务，也要求中央财政拿钱，从而产生中央与地方职能与财力的矛盾。其次政府与国有企业的关系界定不清，仍存在着政企不分的情况，降低了政府效率，也干扰了市场效率。此外，目前地方政府预算缺乏应有的独立性，以致于自求平衡能力不足。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（2）税收法制不健全。表现为：一是我国现行税法的立法层次低，除少数几个是经全国人大正式立法外，大部分为国务院发布的暂行条例。二是新税制出台过于匆忙，有些条文斟酌不够，模糊之处往往带来不必要的争议。为了解决争议，只得作补充规定，修补太多，不但操作困难，也影响了原税法的严肃性。有些补充规定的立法级别低于原税法的立法级别，执行起来无所适从。三是税收计划应该只是对税收收入的预测，供政府编制预算时参考，但由于各级政府为了保证多收，往往以完成任务为目标。四是税收立法的疏漏。主要表现在某些税种的制度不够完善，欠科学，如增值税、消费税、农业税等；某些税种急待开征，如社会保障税、遗产赠予税等；国内外税制不统一，待遇不统一；税收覆盖面不广，存在大量不规范的收费和财源流失等，尤其是地方税制体系有待健全。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（3）转移支付制度不规范。尽管地区间财政收入差距有所缩小，但现行的转移支付制度在很大程度上沿袭了1994年前“包干制”的不规范特点，仍然依靠双方的讨价还价，1994年开始实施的“税收返还”方案的主要目的是保证地方既得利益和中央收入增长，没有起到减少地区差异的应有作用。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2.分税制自身不足　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（1）税种划分标准不一，税种归属不明。现行分税制在按税种划分的同时，对铁道、银行、保险公司的营业税和城乡维护建设税按行业性质划分；资源税则按资源品种划分；所得税的划分标准最为复杂，企业所得税按隶属关系划分，对地方银行、外国银行和非银行金融机构既按企业性质又按税源划分；对铁道部门，各银行总行和各保险各公司按行业性质划分。这种税收划分标准不一，带来许多问题。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（2）财权财力划分不够科学。财权应包括税收权和支出权。税收权又包括税收的立法权、征收权和管理权；支出权又包括财力支出的控制权、决策权和支出财力的使用权。在税收权上，地方税的立法权、解释权、税目税率的调整权等，基本由中央掌握，地方主要负责征收；在支出权方面，由于财力支出控制权、决策权与财力支出的使用权没有明确界定，以致于收入划分中的财权与事权统一的原则没有明确清楚的内涵，实际操作中无法正确理解和准确把握。在财力划分上，一是对大量的预算外资金（比预算内收入大20%）及其他财力（各种收费）没有予以充分估计和统筹划分，以致财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重虽自1994年以来停止了下降，但比重没有提高。二是税收在中央与地方以及地区和产业间划分不尽合理。增值税75%上交中央比重过高；证券交易税应集中中央；资源税基本上全是地方税，不能反映国家对资源的所有权，也不利于国家对资源开发的宏观调控，且减少了中央财政收入等。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（3）税收征管不协调，不利于节约税收成本和提高征管效率。一是征收管理机构重复设置严重，导致人员、经费猛增，加大了征税成本；二是同一税源两家共管，不利于理清征纳关系，同时也给企业带来很多不便，增加了纳税成本；三是国税地税关系协调困难，不利于提高征管效率。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、分税制模式的修正建议　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1.明确界定中央与地方的事权。政府职能及其作用范围的科学界定是划分各级政府事权的前提，随着计划经济体制向市场经济体制的转换，政府的职能也由直接包揽经济管理事务，转为弥补市场缺陷，其作用范围仅限于市场的无效区或低效区。依此为基础，根据市场经济的一般规律和我国的国情，事权划分上，我们认为中央不得管得过宽过细，必须赋予地方适度的权力，事权以地方为主，让地方有权选择本地区社会经济发展模式。当然，我们必须明确我国是一个统一的社会主义国家，与联邦制国家有着根本的区别，中央的统一领导在任何时候都必须坚持。因此，国家最基本的、重大的政策法规应由中央来决定，涉及全局性的大问题，如调节社会总供给与社会总需求的平衡，调节经济结构，加强能源、交通等重点建设，消除市场机制的副作用，平衡地区差别等，只能由中央政府来决策。以此为原则，划分中央与地方的事权。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2.合理划分财权。明确界定事权是合理划分财权的基础。从财政支出权的角度，可分为两个方面：一是行政事业支出，基本上是按隶属关系划分，只要事权划分清楚，各级政府的支出责任也基本上是清楚的。但也有可能出现相互挤占的情况，如中央出政策，地方出钱，或由于不能认真界定支出职责而借故向中央要钱等。实际工作中，应尽量避免此种现象发生。二是投资支出职责的划分。这是财政支出权划分的关键，其具体划分有三点：*9，将全国性交通、邮电、大江大河的水利设施、能源、原材料工业建设的支出，以及高新技术为基础的重大新兴产业的投资，全国性重大基础科研事业的支出，全国性重要自然资源和环境保护设施的投资等，由中央财政承担。而将区域性交通、邮电、农田水利、能源、原材料工业建设的支出，以及城市维护和基础建设支出，包括城市公用事业、交通、给水排水公共设施、环境保护等支出，由地方财政承担。第二，便于由地方执行的，但其投资支出效益具有外溢性的一些项目，如教育、农业、水利等支出，其支出的决策权应集中于中央，由中央出资或部分出资，地方政府拥有对这项支出资金的使用权，并完成项目投资。第三，对于一般竞争性，赢利性的投资项目，中央和地方政府都应退出这一领域，主要由其他投资主体去进行投资，通过市场配置资源。从税收权的角度看，与我国政治体制相适应，税收管理权限应由中央掌握主动。即中央税、全国统一开征的地方税、中央与地方的共享税，由全国人大立法，地方负责征收和管理。地方单独征收的税种，由地方立法，自行征收，但必须报中央备案。税种名称由中央统一确定。如果地方的立法与中央的经济管理目标相抵触，全国人大有撤销权。另外，应赋予地方政府适度的举债权，增强地方财政的独立性和自求平衡的约束力。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　3.修正中央财政与地方财政收入划分的原则。为完善分税制，必须对我国一直坚持的中央财政与地方财政收入划分上的内涵不清的财权与事权统一的原则进行修正。在进一步明确事权、财权范围的基础上，实现财力使用权与事权的统一，构建中央对地方的转移支付制度，以有效调节地方经济乃至国民经济运行。长期以来，我国一直在事权模糊的前提下，对中央与地方的财力划分坚持财权与事权统一的原则，这样在实际执行中，中央一旦集中就将出现财权与事权的双重集中，统得过死；一旦放权，又将出现财权与事权的双重断裂，形成中央与地方的分割，调控紊乱，从而陷入统“死”放“乱”的怪圈。改革以来，我国实行了行政性的简政放权，致使我国中央财政集中程度始终偏低，宏观调控能力弱化。为此，必须打破财权与事权整体统一的定式，实现财力使用权与事权统一。事权以地方为主，财权以中央为主，由此形成初次分配中地方财力与事权的不对称，其收支缺口，通过中央对地方转移支付来弥补，从而实现财力使用权与事权统一，并实现中央对地方的有效调控。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　4.完善现行税制，合理划分税种。（1）完善流转税。①完善增值税。将现行生产型增值税改为消费型增值税，消除重复征税；扩大增值税的范围，逐步将交通运输业、邮电通讯、建筑安装、餐饮、咨询、代理、仓储等服务业纳入增值税范围；适当调整纳税人标准，使更多的小规模纳税人加入一般纳税人行列。②适当扩大消费税范围，调整消费税税率，加大消费税的调节力度，同时调整部分应税产品的课税环节，逐步实现价外税和从价征收。（2）完善所得税。①创造条件尽快统一内外资企业所得税，缩小税收减免范围，调整优惠政策。优惠政策的取向应以产业倾斜为主，个别区域（如偏远贫困地区）照顾为辅，通过加速折旧、直接降低税率和部分减免等方式来体现。②进一步改进个人所得税制度，扩大纳税人的范围；实行分类课征制与综合申报制相结合的计征办法；加大对高收入所得和非劳动所得的调节力度；完善对外籍人员个人所得的确定和生计扣除；改进和加强个人所得税的征管工作，逐步提高个人所得税在税收总量中的比重。（3）完善农业税。修订《耕地占用税暂行条例》，扩大征税范围，调整征税标准，缩减优惠政策，完善征管办法。调整农业特产税，解决两道环节征税，方便操作的问题。合理调整农业税税收负担。（4）完善地方税。调整土地增值税、房产税、契税等房地产税收，消除与营业税重复征收的做法；改革城建税，使之由附加税变为独立税种；合并内外资企业和单位两套车船使用税、房产税；推行“费改税”，逐步将一些合理收费法制化，制定合理的税收法规，并据以征税；对地方某些税种，可根据实际情况适当扩大征收范围，提高税率、税额，以提高地方税种的收入力度和调节力度。（5）适时出台新税种，目前遗产赠予税、证券交易税和社会保障税已取得共识，应适时出台。分税制的一个重要内容即为税种划分，为使分税制进一步完善，应在税制完善的基础上，进一步对现行税种划分进行调整，具体包括：（1）将证券交易税作为中央税；（2）将原来属于地方税的个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税划为中央税；（3）城建税、遗产赠予税划为地方税。（4）“费改税”后的新税种基本上为地方税，个别需宏观调控的税种可作为共享税。（5）统一后的内外资企业所得税不再按隶属关系划分，而使其成为共享税，由国税局征收，地方分享，其分享比率为中央18%，地方15%.银行总行、保险总公司，铁路等集中交纳的所得税全部归中央。（6）新开征的社会保障税为共享税，中央分享20%，地方分享80%，由地方税务局？责征收。（7）将增值税共享比例由75：25改为60：40.　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　5.规范转移支付制度。分税制形成的收支不对称需通过转移支付加以解决，为适应完善分税制的要求，现行的转移支付主要需在以下两方面进一步规范：一是在转移支出的规模确定上，要改基数法为因素法，以消除历史的和人为的不合理因素，确定客观的转移支出规模。其总体规模以各地方政府的事权相应的支出与地方政府自有收入的缺口为限。二是转移支出的形式要规范。转移支出的形式虽有多种，按国际惯例可概括为一般性补助和专项补助。一般性补助主要是为财政困难地区的政府组织正常施政和公职人员按标准享受工资福利待遇提供财政资金保障，弥补其各项刚性开支来源的不足。它一般不指定用途，由地方财政自行安排使用。专项补助主要是用来进行基础设施建设，以帮助受补助地区改善区域投资的环境，加强中央对区域经济结构及生产力布局的宏观调控。它是指定用途的，必须按中央指定的项目和范围使用。我国进行市场化改革也应遵循这一惯例。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　6.改善税收征管，提高征管效率。根据完善分税制的要求，加强税收征管要做好以下工作：一是完善税收收入能力测算办法，为编制合理的税收计划提供科学依据。二是在政策上明确界定征收范围，即按各税各收的原则划分国税与地税的税源征收范围，从根本上解决国税与地税在征收范围上的矛盾。三是建立国税、地税两局协调的征管系统。