目前，我国在国家层面的个人所得税改革方案正在加紧制定。此次个人所得税改革方向将建立综合与分类相结合的个人所得税制。笔者认为，实行综合与分类征税相结合的个人所得税制，需要具备内外部配套条件，否则难以实现新制度的预期目标。

法律条件是实现税制改革的基本约束条件。个人所得税法直接调整国家与公民的经济利益关系，从法理上说，个人所得税的法律渊源必须来源于宪法等国家基本法的规定，才能对全民发生法律效力。随着市场经济的进一步发展，单位人（即依附于单位或组织的，其权利义务边界与组织交织在一起的个人）向社会人（即拥有独立利益边界的市场个体）不断转变，契约社会的不断形成，更加彰显个人的权利义务，就要求立法更多地体现作为市场主体的自然人的权利义务关系调整。从税收法定原则来说，个人所得税的法条要具有可操作性，应改变传统立法中原则性条款过多，有的无法具体执行，进而由司法、执法及行政部门解释的现象。目前，中国税法行政解释的范围偏大，税务机关在进行税法解释时，往往倾向于提高行政执法的效率和维护自身利益，容易导致寻租行为。因此，应严格限制行政解释的范围：一是限制行政解释的内容范围。行政机关的解释应严格限定在对税法操作性问题的解释，不应介入到立法机关享有的税收基本要素等核心内容的解释权。二是限制行政解释的适用范围。行政解释应属于行政机关内部的行政规则，其作用仅限于指导税务机关执法，不应具有与行政法规、规章相当的效力。

税收征管是税法得以实现的必要条件，任何税收法律的落实都需要通过征管实现。因此，征管条件对于实行综合与分类相结合的个人所得税制具有关键意义。

建立个人所得税交叉稽核系统。以信息化为依托，着力加强信息分析和利用，以收入监控体系和申报管理系统提供的数据为基础，建立个人所得税交叉稽核系统，利用相关的程序进行比对、分析，检查纳税人申报资料的准确性，及时发现代扣代缴义务人和纳税人的偷逃税行为。目前，我国税务机关都在推行纳税评估，利用计算机对纳税人提供的数据进行评估，这为个人所得税管理提供了基础。建议以可供数据和当前各地推行的纳税评估制度为基础，进一步深化信息整合和数据分析，初步形成个人所得税交叉稽核系统。

建立个人税收违法发布与查询系统。个人税收违法发布与查询系统是处罚和约束机制的有机组成部分。伴随我国诚信体系的逐步建立，信用问题日益为大家所重视。通过建立个人税收违法发布与查询系统，可以有效加大个人所得税纳税人偷逃税款隐性成本。对个人偷税行为，除进行罚款等相应的处罚之外，还应记入个人的税收档案中，并向社会公布，供社会公众查询。同时，要在全社会大力提倡诚信纳税，使诚信纳税与人们的生活息息相关，包括促使银行在进行贷款、雇主在雇佣员工、客户在选择交易对象时，都要查询对方依法纳税情况，不断提高国民的税法遵从度。

改革一方面必须符合经济社会发展的基本现实，同时又要不断地创造条件，增强全社会的税收意识，以促进改革。

纳税人信息监控采集所需基本条件。实行综合与分类相结合的个人所得税税制模式，要求在全国范围内建立识别个人所得税纳税人的*10档案号制度。我国不断完善的身份登记和户籍制度，是实施综合与分类相结合的个人所得税税制模式的基础。因此，将第二代身份证号码作为个人所得税档案号非常合适。

实现以银行为核心的个人收入信息采集及其与税务机关共享。银行开户实名制仍存在瑕疵，如没有办卡的账户，其信息不能从银联获得，需要由税务机关从银行直接获取；由于纳税人在银行里没有统一的账号，加之个人收入以现金形式获取的较多，与银行个人账号不发生直接联系；虽然绝大部分地区的税务机关与银行实现了联网，但该网络用途仅限于扣缴税款，不能起到有效监控个人收入的作用。同时，仍存在用假冒身份证开户的情况以及企业多头开户、多套账的现象。在全国普遍推广信用卡结算、大额支出必须经银行结算的工作任重道远。

税务机关内部信息条件。纳税人以其第二代身份证号码作为在税务机关登记的个人所得税档案号码，构建一个全国联网的计算机网络化征管系统。企事业单位在为员工支付各种报酬时均要反映在这个征管系统中，从根本上解决纳税人收入透明度低、两处以上申报所得、异地补退税等棘手问题。进一步完善信息共享机制，与海关、银行、公安、工商等相关部门实现计算机系统联网，使个人的各项收入和支出、财产购置和处置、社会保障、社会福利均在税务机关的监控范围内，这是分类综合所得税制得以顺利实施的信息和技术保障。

全社会的税法遵从环境。长期以来，我国个人所得税主要采取源泉扣缴，纳税人处于被动状态，对其主动纳税意识的培养不足。同时，纳税人的税收政策水平偏低，自行申报能力不强，良好的收入核算习惯尚未形成。纳税意识薄弱形成了社会意识偏差，使得不少人认为捐赠比纳税更有价值。社会评价体系不完善，个人信用体系尚未建立，个人纳税信用评价没有得到有效运用，对个人诚信纳税缺少有效的硬约束。

税收服务的社会化是推行自行申报模式的根本保证。自行申报模式要求纳税人自行估税和填报，而现代个人所得税法的复杂程度，不可能让纳税人完全依靠个人的力量准确无误地估算和填报，大量的不正确填报只能给征纳双方带来更大的征纳成本。只有借助普遍的、社会化的税收服务中介组织，才能更广泛地开展纳税人的自我申报。

本文来源：中国税务报；作者：狄欣荣 杜秀玲