日前，全国人大财经委副主任委员郝如玉建议，应先由国务院制定《中国税务师条例》，规定税务师和税务师事务所的法律主体地位、权利和义务等。待时机成熟时，提请全国人大常委会专门立法。据郝如玉介绍，国家税务总局已按照行政许可法立法程序，向国务院法制办提交了《中国税务师条例》立法报告。他建议尽快将其列入国务院立法计划，加快税务师行业立法进程。

2014年8月12日，国务院发布《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2014〕27号)，明确取消注册税务师职业资格许可。根据新华社的解读，这一决定主要目的是降低就业创业门槛、营造人才发展环境，激发市场创业主体的积极性，直接原因是设定的依据为部委规章，同时明确了该准入类职业资格取消后的处理政策，即对符合条件的行业管理确有需要且涉及人数较多的职业，可报人社部批准后设置为水平评价类职业资格。

一直以来，无论对于之前的“注册税务师”和现在的“税务师”，其存在的必要性及执业的规范性，业界也存在着争议。税务师行业是应该立法还是应该并入注册会计师的队伍，业界人士也是各持己见。

中国财税法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授施正文表示，是否有必要制定税务师法取决于如何看待税务师的性质及其功能。施正文指出，党的十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进现社会公平、实现国家长治久安的制度保障。因此，财税绝不仅仅是一个经济问题，而是事关经济、政治、社会等各方面的综合性问题，它涉及立法机关和行政机关、中央和地方、社会公众和政府之间的关系，这是国家治理中最核心的社会关系。所以对财税领域的专业服务人员提出了专业上的特别要求和政治上的特别要求。

施正文进一步指出，财税在国家治理中的关键地位，使得各国都在宪法层面上构筑财税根本制度，确立税收法定原则，科学划分政府间事权和财权，建立分权制衡的预算权力配置体系，从而使各国宪法带有强烈的财政宪法色彩。我国宪法规定“公民的合法私有财产不受侵犯”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”“国家尊重和保障权”。特别是我国宪法第五十六条规定了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。但面对错综复杂、多如牛毛而又变幻莫测的税法，特别是在发展直接税和推进自我申报的税收改革中，广大纳税人如何能够正确适用税法履行自己的纳税义务，是亟待解决的事关宪法实施的问题。因为税务事宜处理不当，不仅要追缴税款，而且还会受到行政处罚乃至刑事追究。

施正文表示，为了正确处理税务问题，依法履行宪法上负有的纳税义务，纳税人必须依赖于专业税务代理人的帮助。所以委托税务代理是纳税人的一项重要权利，只有发展大规模、高水平、专门化的涉税专业服务，才能帮助纳税人正确确定应纳税款，有效遵从税法，使纳税人在与税务机关打交道时做到武器平等。当前我国建立现代税务代理制度，不仅有助于维护纳税人权益，保护公民财产权，促进社会公平正义，而且对于推进宪法实施，推动国家治理现代化和法治化具有重要意义。

全国政协委员朱建弟在接受《财会信报》记者采访时表示，随着我国经济的发展尤其是资本市场的进一步发展，使得涉税务服务的需求越来越多、要求也越来越高，税务的地位显得越来越重要。特别是新三板、IPO等推出后，从财务体系来看，涉税问题是目前涉税机构、中介机构、税务机关都非常模糊的地带，没有明确的规定，有些相关方甚至要求税务机关出具独立的完税证明，这是不符合市场发展规律的，相当于政府操办了应由中介来完成的任务。他认为，通过立法来确立税务师的地位很有必要。

朱建弟表示，在当前形势下，应尽快完善体系，逐步建立涉税立法，把属于市场的问题交给市场来解决。朱建弟向记者透露，他本人也曾就此向全国政协提过提案，去年还参加了全国政协的调研，并且也将此写入了政协的工作报告。

施正文介绍，各国从事涉税专业服务主要有注册税务师、律师、注册会计师等三类人员，其中注册税务师（在各国的名称并不完全一致）是在部分国家设立的专门从事税务专业服务的代理人，律师和注册会计师不是为专门从事涉税专业服务而设立的，但涉税专业服务是他们重要的执业范围。但无论哪种税务代理人，都是通过立法确立他们的法律地位和执业规则。

施正文认为，在我国已经有了《律师法》和《注册会计师法》，在减少许可审批的浪潮中，注册税务师亦已不幸被明确为水平类职业资格。要为注册税务师立法和确定其法律地位，最重要的是必须科学地为注册税务师定位。各国都将税务代理人定位为税法专家，那么我国现在是否有税法专家型的税务代理人呢？从总体上看，除极少数长期从事税法服务的律师外，我国的律师只是普通法律专家而不是税法专家，司法考试几乎不考税法的内容，律师也很少涉足税务领域业务。注册会计师也只是审计专家而不是税法专家，他们的专业背景、资格考试内容主要是财务会计和经济管理，目前也不从事税务代理业务。注册税务师在专业背景、资格考试内容上与注册会计师相差无几，虽然考试中有两门税法科目，但考核的主要是税款计算的经济原理，几乎不涉及法律问题的分析，被戏称为“准注册会计师”。所以，我国目前的各种税务代理人，都不能堪称税法专家型的代理人。

施正文强调，为了建立现代税务代理制度，必须要按照税法专家的标准来培养我国的税务代理人队伍。对于从事税务代理的律师和注册会计师，应当对其税法知识有所考查和要求。特别是要将注册税务师从“准注册会计师”转型为税法专家型的专门税务代理人，在职业定位、专业背景、考试内容、业务范围上对税法知识和技能提出更高的要求，这样才能消除注册税务师立法中遭遇的与注册会计师重复设置的质疑。

朱建弟提醒，税务师立法中应明确，对涉税业务要放开，不能由税务师垄断，律师和注册会计师都可以从事涉税专业服务，营造一个良性、公平的市场环境。

资深注册会计师、南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕表示，制定《税务师条例》并上升到立法层面并没有必要。

他解释，由于注册税务师资格制度仅是部委规章设置、没有法律法规依据的准入类职业资格，根据十八届三中全会“简政放权”的精神，对没有立法和行政法规支持的领域该交给市场的交给市场，该交给社会组织的交给社会组织。2014年，国家将注册税务师由准入类职业资格调整为水平评价类，这是落实2014年6月4日国务院第50次常务会议决定的内容之一。由此可以看出，注册税务师存在的必要性受到了质疑，也就谈不上上升到立法层面。事实上，公众对此前的注册税务师究竟是去还是留，究竟是弊大于还是利大于弊早有讨论。当然对注册税务师也不能认为一无是处，应该一分为二，除了国家权力部门的考虑外，还应该结合考虑社会呼声和民众反映。

刘志耕认为，从目前起草的《税务师条例》对税务师的定位来看，仍是将税务师定性为经济鉴证类业务，这实际上仅是将此前的“注册税务师”取消了“注册”二字，其余仍在推行此前税务部门对注册税务师的立法进程。很明显，如此将会变相恢复注册税务师，而且由法律强制要求企业的涉税事项必须由税务师签名认定本身不仅是一种行政干预，更是一种懒政行为，是典型的行政不作为和推卸责任，同时，这种做法在企业正常缴纳的税负之外明显又加大了企业的纳税成本，这与国务院取消注册税务师的宗旨背道而驰。也不符合《国家税务总局关于贯彻落实<国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定>的通知》（税总发〔2014〕148号）的精神，该通知的第二条中明确规定：“对取消的涉税职业资格许可和认定事项，按照有序承接的要求做好相关工作。加快税务机关职能转变，深化行政审批制度改革，持续简政放权，创新管理理念和管理方式，加强事中事后监管。进一步健全监督制约机制，规范行政审批行为，强化审批权力监督，不断提高税收管理科学化和规范化水平。”从通知内容看，对取消的涉税职业资格许可和认定事项的思考应该是“按照有序承接的要求做好相关工作”。对这句话的理解应该是今后不再有涉税职业资格许可和认定事项的问题。但时隔不到两年，税务部门又要认可“涉税职业资格许可和认定事项”。若不这样理解，那通知中的这句话又应该如何理解？

刘志耕表示，注册会计师的年报审计业务已经包含了对企业涉税事项的审计，如果注册会计师不对涉税事项实施审计，或审计不全面，就不可以对被审计单位的会计报表出具审计报告。所以，只要对企业的会计报表进行了审计，就不需要另行由税务中介对企业再行检查后出具涉税鉴证业务报告，如果再另行出具涉税鉴证业务报告，这不仅是对相关中介人力资源的严重浪费，更为严重的问题是影响了企业的正常经营，明显加大了企业负担，对我国改革开放的良好环境是一种破坏。同时，也是与国务院深化行政审批制度改革、简政放权、创新管理理念和管理方式的目的相左。

刘志耕认为，如果要强调涉税鉴证业务的重要性，需要税务部门专门的许可和管理，那只需要给会计师事务所和注册会计师增加涉税鉴证业务资格，税务机关对会计师事务所从事的涉税鉴证业务进行管理和监督即可，完全没有必要再单独设置税务师事务所。

从我国此前注册会计师和注册税务师的资格考试及日常从事中介鉴证及服务的情况来看，客观地讲，从专业素质和专业能力上讲，注册会计师完全可以胜任注册税务师或税务师的涉税鉴证业务。

一位不愿透露姓名的业界人士表示，税务机关管理、指导、监督着与自身业务有着密切关联的涉税鉴证业务，从此前多年来我国税务机关与注册税务师之间的关系及存在的诸多严重问题早可以看出，这种关系、管理和指导模式弊大于利，其根源是税务师事务所不具有独立性，即使不说独立性，税务机关本身的腐败问题或不正之风也会使得税务机关将税务师事务所作为自己的工具。如以往各地就经常有类似情况，一些税务机关利用税务师事务所做查补税收的交易，明明是税务机关检查企业发现的偷税问题，却让企业请税务师事务所出一份鉴证报告，先让企业自行补税，税务机关对企业不再罚款，然后由企业将应该上交罚款的一部分以鉴证费或咨询费的名义交给事务所，最后是税务人员再从事务所“拿回扣”，这样，企业、税务人员及事务所三方皆大欢喜。当然，类似交易还有其他一些变种的类型。所以，如果税务机关直接管理并指导税务师事务所的关系不改变，类似严重问题将很难消除。

有一种观点认为，如果不把税务师事务所继续搞下去，全国十万税务师的就业吃饭就成了问题。刘志耕直言，全国类似税务师水平类职称的很多，还有审计师、工程师、造价师、政工师、药剂师等等，人数更多，每个职称都可以说出一大堆特殊的重要性来要求立法，这样国家得立多少部关系到就业吃饭的法？

刘志耕建议，对因历史原因形成的我国注册税务师“大军”，财政部和国家税务总局是否可以协商，考虑采取某种方法将注册税务师吸收为注册会计师。如可以思考加试一门审计专业课程，合格后即可转为注册会计师，因为此前的注册税务师没有接受过审计专业的培训和考试；而如果不转为注册会计师，也可以考虑将税务师们先行吸收到会计师事务所，只是专门从事涉税业务，但这需要对《注册会计师法》进行相应的修订补充，将涉税鉴证业务明确写入注册会计师法，或在修法前由税务部门先行认可会计师事务所的涉税鉴证业务资格，这些都是可以考虑的出路。

另有会计界的知名人士表示，注册会计师可以做所有的涉税业务。目前可以考虑将以前的注册税务师通过一定的方式转为注册会计师，比如说，给他们免考相关科目或通过一门考试像综合考试，即可获得注册会计师资格，把他们吸收到注册会计师队伍中来。至于税务师事务所和会计师事务所，只是一个概念，会计业务本身就包含了税务，没必要在税务上再搞一个“师”，这在国际上也不是普遍惯例，并非通行做法。

该人士认为，从简政放权的角度讲，也不需要设那么多的层层管理，不需要设那么多的机构，多设一个税务师实际上是将同一个群体分两个部门管理，从宏观上来讲就是一个群体，会计师肯定要懂税务，而税务师也需要懂会计。实际上没必要分，以前就不应该这么分，这是一个历史遗留问题。现在最需要的是做一个好的衔接办法，将注册税务师转为注册会计师，就不要再去扩大税务师队伍、不要再去扩大这个群体了。否则，历史遗留问题永远无法解决。

本文来源：财会信报；作者：滕娟