新预算法在政府预算体系、预算控制方式、地方债务管理、财政转移支付制度以及严格预算执行方面取得了重大突破，审计工作应该主动适应我国经济发展的新常态、新要求，不断探索审计工作新思路新方法。

 

一、关注预算约束执行情况

 

新预算法进一步完善了政府预算体系，健全了透明预算制度。新预算法明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。由过去只强调“公共预算”的一本粗账，变成四本分门别类的细账。四本账代表着政府的全部收支，应纳入人大监管的视野。新预算法加大了公开透明的力度，规定除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。

 

审计应高度关注预算约束的执行情况，具体包括以下两个方面：一是预算法定程序的规范性。主要关注是否存在未经法定程序擅自调整预算或者无预算支出的情况，检查预算调整方案有未报人大审批、方案获批后有无报上一级政府备案、政府债务有无向当地人大报批等程序性的问题；要关注地方政府报送的预算草案细化情况，检查本级一般公共预算支出的编制是否按规定要求细化到项或款级科目；还要检查地方政府在预算执行中有无擅自制定使财政收支发生增减变化的政策或措施。二是预算信息的公开透明。让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。预算本质上是一种财政分配权，除了接受人大以及审计监督外，预算还应自觉接受群众监督、舆论监督和媒体监督等社会主体的监督。这方面主要从检查财政部门有未按照预算法规定的内容、时间、范围和要求向社会公开有关信息，有无对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明等方面着手，同时还要特别关注应公开未公开事项的形成原因。

 

二、关注预算安排的合理性和效益性

 

新预算法改进了预算控制方式，建立了跨年度预算平衡机制。原预算法规定预算审查的重点是收支平衡。新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。一是预算编制要考虑跨年度平衡。财政收支预算因政策需要可编列赤字，但应在政策推出后分年弥补。二是规范超收的使用和短收的弥补，预算执行中如出现超收，超收收入当年原则上不安排支出，用于削减财政赤字、化解政府性债务，或补充预算稳定调节基金，纳入以后年度预算统筹安排使用；如果出现短收，则按程序通过调入预算稳定调节基金、削减支出或扩大赤字加以解决。新预算法弱化了对收入预算的考核，收入预算从约束性转向预期性，促进依法征管；加强对支出政策和支出预算的审查，硬化支出预算约束。

 

审计关注的重点应由过去单一的收支平衡转变为预算安排的合理性和效益性，如预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，审计人员还应审查各级预算收入的编制是否与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，各级政府有无向预算收入征收部门和单位下达收入指标以及存量资金的处理情况。主要检查相关部门或单位有无按照新预算法规定的要求盘活存量资金，还要关注一般公共预算的结余资金是否及时补充到预算稳定调节基金中去。

 

三、加强政府债务审计力度

 

新预算法进一步规范了地方政府债务管理，严控债务风险。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除上款外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

 

审计应加强政府债务审计力度。一是举债程序合法性。检查举借债务是否经国务院报全国人民代表大会或者全国人大常务委员会批准，债务余额是批准的限额之内，债务资金有无列入预算接受当地人大监督。二是债务使用的合规性。新预算法规定，中央政府债务的使用范围不再限于建设投资领域，但地方政府债务的投向范围仍是建设投资领域，且只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。审计应关注债务资金的投向是否规范，有无存在挤占挪用的现象。三是债务举借方式的规范性。新预算法规定地方政府通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，且规定地方政府及其所属部门不得以前款规定以外的任何方式举借债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。审计应关注地方政府是否存在继续通过融资平台公司违规融资等其他变相举债行为和是否存在违规担保行为，还应检查举债方是否制定完备的债务偿还计划和稳定的偿还资金来源。

 

四、注重财政转移支付合理性审查

 

新预算法进一步完善了财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。新预算法规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。

 

除一些常规问题外，审计应重点审查财政转移支付的合理性：一是设立依据是否充分。主要检查是否存在依据部门规章或通知设立的专项资金、是否存在个别市场竞争机制能够有效调节的事项却同时设立了专项转移支付。二是设立专项的可行性。重点分析专项是否有助于培养经济潜在增长动力、优化经济结构或者释放市场活力，资金投向是否符合国家相关产业的发展规划，投入资金量是否能满足国家扶持产业的核心领域、关键环节和重要技术的需要等方面。三是专项目标的实现情况。审计应关注专项资金的使用效益及整合情况。根据资金的使用效益、该领域的市场发育情况和存在的体制机制性问题等方面来判断专项的存续废止，提高资金使用效益。

 

五、公务支出经费审计常态化

 

新预算法进一步完善了预算审查监督，坚持厉行节约，严格预算执行。新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府收支的约束，而硬化预算收支约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。新预算法强调：一是各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。二是各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。三是国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

 

审计应将公务支出审计常态化，着力检查被审计单位按照中央八项规定精神和中央要求制定厉行节约反对浪费制度规定等情况。监督“三公”经费的真实、合法性尚不够，更重要的是触及“三公”经费的绩效性。首先审查支出是否为本部门业务活动所必需，其基本用途是否正当，是否产生了应有的管理效益、经济效益和社会效益。其次审查是否有利于履行政府职能、达到履职目标，预定目的是否达到，相关报告和评估反映的结果是否真实。最后审查是否超出相关标准、定额，有无奢侈浪费情况。通过揭示问题深入分析问题产生的原因，提出完善政策制度的意见和建议，促进建立健全加强公务支出和公款消费管理监督的制度体系和政策规定，构建厉行节约反对浪费长效机制，保障中央各项政策措施贯彻落实。