学者建议要撤掉财政专户
全国人大预算工委应增加几百人编制
预算法草案二审稿征集意见今日截止,学者建议加强人大对预算的监督
“如果增加几百个编制,而一年省下几百亿,我想全国人民是会同意的。”
———中央民族大学法治政府研究院院长熊文钊
预算法修正案草案二审稿征集意见今日截止。截至昨晚,在全国人大法律草案征求意见系统中,草案征集到的意见超过30万条,超过了去年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见。这显示了公众对有“经济宪法”之称的预算法的高度关注。
不少财税法专家建议加强人大对预算的监督。更有专家建议大幅度增加全国人大常委会预算工作委员会的编制,以更好地对预算报告进行初审,提出建议。
预算工委人手少难“初审”
中央民族大学法治政府研究院院长熊文钊昨日对南都记者介绍,根据预算的审查流程,先由国务院把报告交全国人大,然后由预算工委进行“初审”,提出意见后再提交全国人大财经委员会,财经委员会提出意见后,再由各位人大代表进行审议。
但目前全国人大预算工委只有数十人,难以在短时间内对庞大的预算报告完成“初审”,所以他建议预算工委增加编制。“如果增加几百个编制,而一年省下几百亿,我想全国人民是会同意的。”熊文钊对南都记者表示。
熊文钊说,*6院收回死刑复核后,就增加了几百个编制,预算这么大的事情,增加几百名编制并不算多。只有编制人员多了,预算工委才能对钱怎么用做出更好的审查。
加强人大常委会对预算的监督
中国法学会副会长周成奎介绍,人大的预算监督是最重要的,但全国人民代表大会一年只开十几天会,议程很短,审查预算可能只有半天,好多代表还没有看懂。“怎么将预算审查由形式转为实质?能不能像立法一样,由人大常委会来审查,再由国务院改,再提到大会上去。”周成奎说。
在前天的预算法修改研讨会上,不少学者提出由全国人大常委会来对预算进行监督。
对此,全国人大预算工委一名工作人员介绍,宪法规定对预算的审查和批准是人大的职权,所以预算法不可能规定由人大常委会来审查。
熊文钊则表示,这还是可以操作的,比如常委会可以处理由全国人大交办的事项,而且,常委会也可以对预算进行监督,监督也需要对预算进行讨论。
预算法应减少授权
中国财税法学研究会副会长、全国人大常委会预算工作委员会法案室原主任俞光远认为,预算法应该减少授权。根据立法法的规定,基本的财政制度是不能授权立法的,预算法能够解决就直接解决掉,即使授权,也要有授权的原则和细则,不能再由政府部门规定细则。
对于预算法修正案草案中不少条款都有的“由国务院规定”,上海财经大学教授朱为群建议在其后增加一句,“报全国人大常委会审批后执行”。
其他焦点
超收收入如何用?
一分钱也不能动,应该转到来年的预算中去
在意见征集中,不少财税法专家提出,修正案草案对政府超收收入的规定过于模糊,容易导致地方政府滥用资金。南都记者了解到,全国人大相关部门正在考虑对该规定进行完善。
前天,在中国财税法学研究会和北京大学财经法研究中心主办的预算法修改研讨会上,中国财税法学研究会副会长、武汉大学教授熊伟提出,根据预算法,所有的政府收入和支出都应该纳入预算,但是政府超收收入的支出部分,预算法修正案草案规定得很模糊。
熊伟对南都记者介绍,根据预算法修正案草案,政府超收收入有三个支出方向,即依照法律、行政法规规定安排支出,用于冲减赤字,安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。但法定支出应该是有预算的,政府怎么能不经人大审批,就自己支出呢?而赤字,一般也是政府安排了债务来偿还的,如果用超收收入来冲减,那已安排的债务怎么办?
中央财经大学财经研究院院长王雍君则认为,这部分钱既然不是政府预算要支出的,那么就一分钱也不能动,应该转到来年的预算中去。
中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为,这个条款应该进行完善,这部分钱不是经过备案就可以的,怎么审批,怎么使用,都应该有详细的规定。
南都记者了解到,针对学者们的观点,以及全国人大征集到的意见,全国人大拟对政府超收收入的规定进行完善。
财政专户成政府“小金库”?
应取消财政专户,公款存放在国库单一账户
前天的研讨中,不少学者建议公款存放在国库单一账户,由央行统一管理,消除财政专户。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示,单一账户由央行管理可以和货币政策相协调。王雍君表示,还可以设相当数量的国库账户,但这些账户必须零余额账户,只能具有转账的功能。
南都记者了解到,在最初的预算法草案征求意见稿中,有“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定,但并未进入后来的一审稿和二审稿,二审稿还将国库与财政专户进行了并列。
据了解,因为财政专户而案发的事情并不少见,个别地方的财政人员,从财政专户中挪用9000余万元。另据人民银行不完全统计,2010年,国库拒绝办理各类违规业务30万笔,金额992亿元。
武汉大学财税法教授熊伟对南都记者表示,不赞成保留财政专户,如果财政专户与国库并列,就给了政府保留在国库外资金的机会,会造成资金的不安全。
王雍君对南都记者介绍,财政专户是由政府的财政部门设置的,没有经过立法机关授权,立法机关、审批部门和央行国库无法实施有效监督。在实践中每时每刻都有大量的公款流进流出,但这些数量有多少,最终流向哪里并不清楚,这些账户中的利息有多少也不清楚。公钱存放在财政专户特别不安全,也不可能实施有效的监管。实际上是变相的小金库。
王雍君说,2001年,财政部和央行联合发布了一个纲领性的文件,承诺尽快过渡到标准的单一账户体制,以实现政府现金余额的集中化管理。但这个文件一直没有实现。
地方政府如何举债?
地方举债应由预算法直接规定
预算法修正案草案二审稿并未完全限制地方政府举债,只是规定应由法律规定或者国务院批准。不少专家建议预算法直接对地方政府举债作出规定。
中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,地方政府应该有一定的举债权。现在的修正案草案,只是规定地方政府不能自行发债,但是经过国务院批准,还是可以发行的。而对于地方政府发行债券以外的债务形式,修正案草案并没有规定是否需要向中央政府报告,也没有规定是否需要经过审查。王雍君建议,地方政府举债,应该有三个约束,一是规格的约束,二是限额的约束,三是用途的约束。
武汉大学财税法教授熊伟认为,地方债务一直没有堵死,每年有2000亿的地方债务分配额度,去年还有4个地方试点单独发行。熊伟认为,地方债务在保证风险不大的情况下是可行的,否则地方债务会有连锁风险,甚至会转嫁给中央。(南方都市报 王殿学)
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