去年年末，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》通知，至此拉开了行政事业单位内控建设的大幕。

行政事业单位内控不仅需要外部财政部门、审计部门、纪检和监察部门的监督，更要以组织管理水平的提升作为衡量内控实效的标准，实现自我激励与约束机制的落地。

突破COSO五要素框架

我国现有126万户事业单位，涉及学校、医院以及政府部门下属的各种类型事业单位，业务内容和流程都不尽相同，行业跨度非常大，这与企业有很大不同。

此次发布的行政事业单位内部控制规范中特别明确，行政事业单位实施内部控制的具体工作，包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，选择风险应对策略，防范腐败等。

行政事业单位内部控制规范实现了对《企业内部控制基本规范》的突破。首先，从内控目标来看，行政事业单位的定位是职能法定，侧重效能目标。因此，行政事业单位内控主要是以提升组织管理效能为前提。而企业内控是为了实现战略目标，侧重绩效目标。

与此同时，从内控框架来看，企业内控借鉴了COSO五要素，行政事业单位内控在涵盖企业内控五要素的基础上，实现更大突破，其“单位层面的内部控制、业务层面的内部控制”更符合行政事业单位的特点。

行政事业单位内控规范既涵盖了COSO的核心要素和内容，更有中国特色管理模式的超越。

它的出台，会提高政府管理的效能、规范行政事业单位的管理水平，是中国内控进一步深化、完善的一种标志。

发挥效能更要向内看

内控的实施，需通过从组织、人员、监督、考核等各方面落实，这样才能起到内控推广及实施的目的。否则，内控就只是纸上谈兵。

对于目前如何真正发挥内控的管理效用，防止可能存在的内部控制体系建设流于形式、不能扎实落地的问题，笔者的观点是：内控流于形式主要有两大方面的原因，一是企业往往关注外部监管机构的合规性要求，没有将自身发展、管理改进的需求与外部监管要求结合；二是过多强调资本监管市场的“小内控”即“财报内控”，忽视组织的全面内控。

因此，行政事业单位内控既要立足于财政，又应将内控作为提升组织水平、提高效能、激励约束的有力抓手和方法。不仅需要外部财政部门、审计部门、纪检和监察部门的监督，更要以组织管理水平的提升作为衡量内控实效的标准，重视自身管理水平的提升、重视自身组织创新，实现自我激励与约束机制的落地，提升效能，防范舞弊。

体系与机制建设意义重大

机制是体系的灵魂，体系是机制系统化、结构化的落地和表现。内部控制体系与机制建设对于行政事业单位运作管理意义非常大。

内控体系涉及到组织结构、流程、风险识别评估、目标、控制、单位层面、业务层面、监控、报告等等要素，它是这些彼此关联的基本要素整合形成的组织结构、程序、控制过程和资源；内控体系的健全和有效与否，关系到一个组织的管理效率和发展潜力。而内控机制是为了实现目标的控制原理，更强调激励约束，通过对组织结构、程序、过程、资源的规范化来实现的。

需要指出的是，中央、国务院的直属机构，各省部委以及下属单位都应当开始行动起来，在传统行政管理中引进流程梳理办法、风险评估方法等，因为这种管理的系统化、科学化、透明化，对全面提升行政事业单位的组织管理水平、提高公众和社会的满意度、提高效能发挥重大作用。