高顿网校小编希望您阅读此条11月3日下午的业界评论：开发区模式的出路——张延龙
　　一

　　过去十几年中，城市新区是中国区域经济中最独特的风景。对于上海、天津这样的城市，浦东和滨海是大都市的标志，对于西安这样的二线城市，新区是建设“新西安”的承载，对于更一般的城市，新区则是希望。所有这些城市中，最有活力的经济活动几乎都在这些新区展开发生，一茬茬人和事、钱和物，一幕幕光影流动，折射城市在改变。

　　然而，无论城市怎么改变，制度怎样演化，始终不变的是新区的体制——开发区模式。在刚刚过去的那个速度至上、效益优先的时代，这项脱胎于传统政府，却又始终以贯彻地方政府意志为方向的体制，是所有新区得以成立、得以发展的灵魂。

　　什么是开发区模式？这可能是中国最难看清楚、讲清楚的问题之一。围绕这个灵魂，全国各地的人们因地制宜、各取所需的设立出各种名目，发展出无数细节，从高新技术开发区、经济技术开发区，到旅游度假区、生态区，再到如今的城市新区，所有“定位”、“战略”、“高地”等大名词、新概念一轮轮流行再陈旧下来，最终沉淀的，唯有开发区模式不变。

　　这个模式，简而言之，就是地方政府圈定某个相对空白、有待开发的区域，指定由一家半政府机构——管委会来管理开发。管委会通常是上级政府的派出机构，取得相应的经济管理权限（核心是规划、建设和土地），同传统政府相比，它更高效（机构设置综合化，通常一个部门对接多个上级政府部门），更灵活（大量人员自主聘用，来去自由），更便捷（简化办事程序，多推行“一门式”服务）。

　　与“半政府”相对应的，是开发区的“半市场”——通常人们都这样讲。这是因为他们看到了开发区的另一面，投融资开发平台公司。在几乎每个开发区，与管委会伴生的都有这样一家机构，它以土地、现金流甚至是土地预期收益为抵押，大量融资，然后把钱投向新区的基础设施、产业设施、园林绿化、甚至是一些商业物业。总之，有利于开发区整体价值提升，而又管委会身份不方便出面的，它都需要去做——以一家公司的身份。

　　这其实并不是“半市场”，而应该叫做“半资本”。把一切有企业参与的活动都看作市场，这是人们所习惯的，却忽视了这家公司存在的目的、方式和意义——它是管委会的另一只手，是要把那些看得见的土地和看不见的土地预期收益迅速资本化，并让这些资本流动起来，它的活动与本质意义上的市场，其实并没有太大的关联。

　　二

　　话题回到城市新区。严格的说，城市新区并没有太明晰的概念，你可以把它看做某种开发区，它是开发区模式发展的一个高峰。

　　林林总总的高新技术开发区、经济技术开发区出现了，这些开发区针对某些产业，实施特殊的产业政策，包括各种财税的支持、土地的倾斜、日常费用的补贴。补贴有些在如今看来是不尽合理、违反市场公平原则的，但我们依然可以在很多上市公司的财务报表上看到这些名目。

　　高新技术开发区和经济技术开发区是中国工业化的重要载体，伴随着城市化浪潮的到来，人们很快发现，工业化所带来的就业、人口和城市是一体存在的，对于这样一个有机体，严格发展某一门类产业的城市近乎只存在于想象或计划中，于是，实施开发区体制的城市新区应时而生。当然，随着时间的推移，两者的界限已经变得越来越模糊，很多高新技术开发区事实上已经成为城市新区，在那里，你可以看到各行各业的企业、形形色色的居民。

　　同高新技术开发区抑或经济技术开发区相比，城市新区更宽泛，也更灵活。它消除了一些针对具体产业的优惠政策（有时候也会根据需要制定出一些新的），它让当事人以“城市”，而非“产业园区”的视角来看问题，这都是进步。另外，高效、灵活、便捷的开发区制度优势和资本化优势，它当然也都一一保留。

　　开发区模式的优势，本质上是传统政府的弊端——它无法配合、适应这一轮工业化和城市化所产生的高速经济活动需求，又因为惯性太大自身难以骤然改变，于是在城市空白地带划出这样一块试验田——只不过人们往往不愿意说出来。

　　过去十几年的高速城市化和开发区模式，是一体的两面。可以这样讲，开发区模式是“理”，城市化是“事”、是“用”。在中国亟需提高城市化率这样一个大背景下，拥有种种制度优势的半政府半资本的开发区模式，与高速的城市化进程理事无碍并相得益彰。在西安这样的二线城市，环绕老城建设的7个开发区已经成为“新西安”的主要经济版图。

　　你会发现，当前传统政府改革的主要方向，大都是被城市新区的开发区模式所验证过的：比如大部制改革（开发区的机构设置综合化），比如公务员体制改革（公务员聘任制是不是跟开发区的人事制度很相似？），再比如简化办事流程的各种服务效率的改进。

　　三

　　任何一项制度的产生，必有其前缘，必有其后影，中间的逻辑是利弊取舍——对开发区体制来说，它的前缘是无法适应高速工业化城市化需求的传统政府，而后影正是目前如火如荼进行的传统政府行政体制改革。

　　正是在这个中间过程，开发区得以建立起相对的体制优势，吸引到大量经济要素，长期高效稳健运行下来，这让决策者们看到这些优势是成立的、稳妥的，于是发生了更大范围的改革。

　　也就是说，城市新区目前所具备的开发区体制优势，是阶段性的。

　　它的阶段性有两重涵义。一方面，强调速度和效率的制度设计，契合了过去十余年的高速城市化进程，但眼下，中国经济增长和各项投资活动正显而易见的放缓，经济发展进入“新常态”，在决策层那里，也频频传出不以GDP为导向的政绩考核观念，在这样的新背景下，它的速度和效率优势还有多大的价值？

　　另一方面，传统政府的正在进行全面的革新，而革新的方向则是这些城市新区所验证过的种种经验、制度、做法，这意味着过去他们之间的制度差异、制度优势，正在被一步步缩减、抹平。甚至有些新区直接变成了政府，比如浦东，这不是新区的倒退，而是传统政府的进步。

　　所以在最近，我们看到这样的景象：从1992年浦东新区设立到2010年，近20年中中央设立了浦东、滨海、两江三个国家级新区，每一个都引人注目；但在最近两三年中，直到不久前成都天府新区获得批复，中国连续设立了8个国家级新区，总数达到了11个，但对这些，投资者能分得清他们的政策和发展战略有什么不同吗？甚至，投资者能说得出他们的名字吗？

　　这是整个中国新区当下困境的一个缩影——如果连国家级新区都无法吸引你，那么，你凭什么认为其他那些成百上千个城市新区，还有不一样的体制优势和竞争能力，跟其他地方相比，还有什么不一样？

　　四

　　但对整个中国来说，这并不是什么坏事。

　　城市新区体制的“同质化”，是中国这些年消除政策差异、区域差异并全面改革的结果，它体现的是社会的整体进步，而绝非局部倒退。它的一个隐藏涵义，是中国正摆脱过去手握具体政策、依靠大量投资、依赖经济增长的发展模式，走向新的常态。

　　那么，城市新区的出路在哪里？它是不是走到了末路？在这样的新常态下，它还能找到新的体制竞争优势吗？

　　说到底，制度的活力并不在于它有多“新”，而在于“适应”——能在多大程度上适应现实的挑战，未来的需求。

　　这是当事者需要长期思考的问题——贸然断言某种模式的生死成败显然是愚蠢的，我相信他们总会做出一些改变，或多或少。

　　比如说，时代的大背景已经从高速的城市化，变为新型城镇化，已经有了这么大的一个转折，要说过去那套开发区制度还可以一成不变的适用，你信吗？反正我是不信的。总要改变一些才对，问题只不过是改什么、改多少而已。

　　一个摆在眼前的问题是，城市新区的当事者们需要调整好他们的预期和心态：他们赖以为豪的开发区模式曾经是立身之本，是其他地区竞相学习的榜样、标杆，但这套制度毕竟已经运作了超过20年，过去是他们做，别人一边学一边改，现在，轮到自己改革了，他们能认清现实，调整好心态吗？

　　对于庞大体量和惯性的城市新区们来说，即便能做出改变，也注定将是个漫长的过程、摸索的过程——即便他们足够的灵活，有足够的制度弹性。这意味着在未来相当长一段时间里，在做出足够高明的改变之前，他们都将面对更无序的竞争、更激烈的博弈，甚至是更多的质疑。

　　让我们认清这个现实——基于开发区体制的城市新区，已经不能再以体制的“新”而自居了，它实际上已成为运作了几十年而没有发生太大变化的一套传统制度。对于这些越来越显得“传统”的“新区”，目前还看不到对新时代有所回应、有所改变的迹象，黄昏时代正在一步步的走来。
　　来源：经济观察报

 

扫一扫微信，关注*7财经资讯