十八届三中全会的《决定》将现代财政制度视为国家治理的基础和重要支柱。作为财政治理的关键方面，新一轮改革应将建构底线法则并使其制度化为财政防火墙，置于改革议程的优先位置。本文确认了三项基本的底线法则--预算授权、TSA和立法机关对TSA资金动用的监控，并讨论了相应的制度建构。

 

　　一、追寻底线

 

　　管理他人钱财是一项沉重负担，管理公款尤其如此。随着经济的快速增长，中国五级政府作为一个整体，早已从当年的贫困政府（两个比重连年下降）一跃而为现在的富裕政府。按2014年预算报告公布的数据，目前五级政府的公共支出总额超过20万亿元人民币，占GDP比率约高达45%，超越多数国家、包括发达国家。在背景下，有必要深刻地思考国家治理中一个最基本、也*2挑战性的问题：如何管理好公款？底线应划在哪里？防火墙该如何建构？在这些基本问题明了之前，无论是"安全政府"还是"进取型政府"，无论是服务型政府还是责任政府，都是难以想象的。

 

　　过去30多年中，作为政府改革的关键组成部分，中国推动了范围广泛、内容丰富的公共财政改革。这些旨在提高政府治理能力的改革覆盖中央和各级地方政府，核心部门和数目庞大的支出机构直接或间接参与其中。改革的范围覆盖了公共财政的四个核心领域：税收制度、政府预算与支出管理、政府间财政关系以及政府会计与财务管理。为推动和指导改革，一系列相关法律、法规和文件也被建立、实施和修订。改革者和学者则不时提出雄心勃勃的改革目标，这些目标大多指向对政府能力要求极高的领域，例如引入绩效预算和权责发生制政府会计。这些改革明显地超越了传统的"财政管理"（fiscalmanagement）概念，在很多方面已经扩展到本文所界定的"财政治理"（fiscalgovernance）领域。2013年11月召开的十八届三中全会做出的《决定》，明确地将新一轮财政改革的战略目标锁定为提高国家治理能力和促进治理体系的现代化。

 

　　财政治理因而可以恰当地界定为选择财政制度（规则）和制定财政决策，用以约束权力和政策的过程。一般地讲，公共政策只有纳入财政决策过程才会可行和有效：没有财政过程（本质上是政治决策过程）的资源支撑，公共政策将成为理想、希望而并非现实。以此视之，财政治理包含权力与政策两个基本维度：通过建构财政制度约束和引导财政权力与公共政策。"好政府"不仅应该是能动进取的，还应该是安全的--权力滥用的机会被压缩到最低程度。

 

　　纵观过去30多年的财政改革（其他改革亦大抵如此），管理范式明显地取得了主导地位。这些改革很少过问：管理取向（强调合规和绩效）的改革如何才能升级到治理取向的改革？财政善治（goodfiscalgovernance）的底线应画在哪里？现代国家的一个令人惊异的特征在于：国家不仅拥有巨大权力，还利用财政制度调控巨大的资源。财政权力和财政资源的结合赋予国家以巨大优势，使其能够完成个体无法完成的集体任务。另一方面，两者的结合也为那些热衷于利用权力与资源谋取狭隘利益的人，创造了权力寻租的诱人机会与广阔空间。现代国家的规模庞大、结构复杂、目标多元，使是限制与引导权力、约束与引导政策变得更加困难重重。如果将国家治理置于恢弘的经济社会背景下，那就不难理解：将治理底线的建构置于新一轮改革议程的优先位置，不仅十分必要，而且极端重要。

 

　　二、底线法则1:预算授权

 

　　公共财政的逻辑起点是一些人花另外一些人的钱--政府花人民的钱，在民主治理框架下必须获得授权：政府既不能从公民那里拿走任何钱财，也不能实施任何开支，除非获得代表公民的立法机关正式和明确的授权。这个基本的财政授权原则被载入了多数国家的宪法，中国也不例外。

 

　　财政授权主要通过法定的年度预算程序进行。在此程序中，立法机关通过投票表决和最终批准预算，授予政府（行政部门）征集收入、实施支出和举借公债的合法权威。因此，财政授权是以预算授权（budgetauthorization）概念表达的。各国政治体制和预算制度的差异相当大，但预算授权都是其中最核心的组成部分。预算授权安排确认并突出了立法机关在履行预算的法定控制功能中所扮演的关键角色和主导地位。现代预算执行许多重要功能，法定控制是所有这些"高端"功能的起点和基础，这个功能主要通过预算授权安排得到保障。

 

　　正因为如此，预算授权构成了现代财政制度、预算制度和代代议制民主体制的关键成分。缺了它，这些基本的制度安排就无法有效运作。首先，授权使政府的财政行动得以去除专制的嫌疑和污点，从而成为合法性的主要来源，对于指导财政政策运作至关紧要。其次，预算授权也为政府和机构提供可定期合法获取的公共财务资源，获取这些资源构成公共组织履行职责的基本前提。

 

　　尤其重要的是：如同选举一样，作为责任与控制体系的关键成为，预算授权创设了立法机关和公民约束与引导政府财政权力运作的最基本、最正式和最频繁的治理程序。在现代公共财务管理中，立法机关通常扮演三个关键角色

 

　　这些功能主要通过年度预算承载。由于绝大多数政府功能与活动都高度依赖于预算资源，将政府置于公共预算的法定控制之下，就在很大程度上控制了政府可能的不作为、不当作为和过度作为，使其行为边界随时处于公民、立法机关和法律的监控之下。正因为如此，预算过程的法定控制构成了保护公款和公共利益免受权力滥用侵害的*9道、也是最重要的一道财政安全阀。

 

　　预算授权安排构成这道安全阀的基石。从最原始的意义上讲，民主社会中预算授权安排对于公款安全和政府体制有效运转之重要性，犹如呼吸对于人体的重要性一样。一般而言，保护公款安全在公共财政改革所追求的所有目标中，具有*3先的位置。这就要求公共财务官员在现金流循环所有阶段，必须借助内部控制和资金集中化程序保卫资金的安全。为此，财政改革须满足的首要底线法则是：不能逾越授权安排，所有公款和公款支持的政府活动-无论在年度预算程序之内还是之外-都必须获得法定授权。

 

　　三、底线法则2:国库单一账户（TSA）

 

　　授权安排虽然如此重要，但对于确保公款安全并不充分的。这就需要在政府现金管理系统中嵌入第二道底线：所有公款必须存放于开设在央行的TSA，其他财政账户原则上必须是零余额账户。

 

　　国库改革（2001年开始全面启动）前，中国实行高度分散化的国库管理体制，导致政府现金余额和银行账户的高度分散化。在缺乏集中性会计记录的情况下，支出机构通过这些账户自行办理向供应的支付，核心部门无法实时追踪相关信息来确保对公款的有效监控。高度分散化的体制-特别是政府银行账目的分散化-为许多威胁公款安全的行为提供了大量机会。

 

　　因此，法定授权这一底线法则必须得到第二个底线的支持：国库单一账户（TSA）。主要基于公款安全性的考虑，TSA必须设置于中央银行并由央行负责日常管理。各级政府通过惟一的TSA来处理公款的流动和管理政府现金余额，将为立法机关和其他核心部门监控公款的安全性提供*5的便利，这在高度分散化的原体制下是无法想象的。不仅如此，TSA安排也为追求更为高端的（绩效）目标-以剩余现金投资为核心的政府现金管理-创造了前提条件。可以合理预期，随着各级政府（尤其是中央政府）TSA上因各种原因闲置的现金余额规模越来越大，绩效导向的现金管理问题将越来越受关注，但在着手推进这项改革之前，仍有许多基础性问题需要解决。

 

　　四、底线法则3:立法机关监控公款动用

 

　　如果授权和TSA安排一并被融入公共财政改革并充分地制度化，公民是否就可以对守护纳税人钱包（保护公款安全）这一最基本的合规性目标高枕无忧呢？考虑到即便如此，威胁公款安全的机会仍然不可能被系统消除，这样的想法未免过于天真。关键问题在于：TSA上现金余额的动用权--极其重要但常被忽略的财政权力，公民究竟可以在多大程度上放心地交给政府行政部门自由裁量？甚至免于定期（向立法机关和公众）披露与报告？

 

　　如果答案是否定的，那么结论很清楚：授权安排、TSA安排应得到另一个底线法则的补充：TSA上的资金动用必须处于立法机关有效监控之下。在立法机关缺乏这种能力时，事前的法定授权与最终结果之间的鸿沟将难以填平，而立法机关也不可避免地沦为橡皮图章。

 

　　在三个底线法则中，授权安排是基础，具有相对于其他两个法则的优先位置。TSA安排以及TSA资金动用的立法监控，都可以看作是授权安排的扩展和补充。授权安排本身也会带来"副产品"：授予公仆们（代理人）的自由裁量权，意味着政治家和官员能够基于筹划（projects）而不是公民的意愿征集收入和开支公款。实证研究表明，留给政治家和官员自由裁量的权力越大，政府政策背离选民偏好的程度越高，委托代理问题也就越严重。

 

　　代理问题内嵌于公共财政的所有领域。在公款运作不受TSA安排约束、或者（同时）不受第三个底线法则约束的情况下，公款被偷窃和财政权力被滥用的风险特别高，后果也可能特别严重。这些风险往往是全局性的、系统性的和持久性的，因此需要特别警惕。委托代理理论的基本观点是：委托人能够约束代理人*3地为其采取行动，即使委托人只能观察成果、并且成果受代理人行动以外的不可观察因素影响时，也是如此。在这里，"*3行动"的基础可以理解为三个底线法则得到确认和尊重，并在公共财政改革进程中被充分地制度化。惟有如此，公款被偷窃的风险才可能被减轻到最低程度。

 

　　结语：依靠制度建构花好人民的钱

 

　　民主社会中，政府的本质是服务人民。与此相适应，国家治理和财政改革的基础目标就是花好人民的钱。没有底线法则的建构并使其制度化，这是不可能完成的任务。

 

　　预算授权的制度化机制至少应包括：人大审批和批准预算的时间至少4个月以上；预算的全面性（公款和政府活动受法定预算与报告程序约束）；人大通过专业委员会审查；预算的分次表决；表决前的辩论和质询等法定程序；人大掌控授权和拨款的双重权力；人大追踪和监控预算授权遵从情况的能力；人大约束"一府两院"和政府直属部门向其负责的能力；人大体制朝向代表性、专业化和职业化方向的改革。

 

　　底线之二（TSA）的制度化机制至少应包括：TSA须开设于央行并由央行负责管理；各部门和机构的财政账户必须是零余额账户；公款缴纳直达TSA；付款从TSA直达供应商账户；央行通过TSA对公款流入、流出的全程、逐笔和实时的会计记录；央行国库根据财政部门签发的支付令及时办理库款支付；财政部门根据人大授权调度公款和签发支付令；行政部门不得享有公款的支配权（此项权力应归属立法机关）；财政部门与央行共同运作剩余现金余额（共同组织招投标）。

 

　　立法机关对公款运用的有效监控（底线之三）包括以下机制：央行主导编制政府和部门的现金流量表；财政部门和央行向人大定期报告政府的银行账目；财政部门和央行对剩余现金余额的运作必须获得人大的授权。