经理制为从根本上解决长期以来在公款管理领域中的重大积弊提供了理想的制度安排。与代理制不同，经理制在逻辑上和事实上具有明确的指向性—坚持以“两个直达”和“逐笔审核”为核心要素的标准TSA机制。

 

　　摘要 只要去除“代理”与“经理”的标签，原本十分清晰易辨的是非曲直便可立即呈现在公众面前。因此，对于“外行”而言，没有必要去仔细追问什么是代理制、什么是经理制，只需确认“对于保障公款安全和妥善管理而言，标准TSA（国库单一账户）机制和央行国库的逐笔监督不可或缺”就足够了。没有这样的底线机制，中国建立现代公共财政管理框架的努力将全部化为泡影，国库体制改革也将出现全面倒退和失败。以此观之，国库代理制的虚伪和破坏性影响不能不引起人们的警觉和担忧。期待新《预算法》能够直面这一问题。

 

　　引言

 

　　概念本来是人们认识事物的标签，但很多时候会适得其反：只要受其束缚，这些概念所对应的那个真实世界中的是非曲直反而无法呈现出来。在这种情况下，要想探究事物真相和做出客观公正的判断，*10有效的方法就是去除这些标签，直截了当地去就事论事并做简单质朴的思考。之后，再回过头来去回溯一下当初那些概念标签的真实含义，很可能就会说：呵，原来真理和真相竟然如此简单！

 

　　“代理”与“经理”的标签就是这样的例子。近年来，由于《预算法》修订和其他一些原因，财政部门与央行之间关于国库代理制与经理制的争论逐步升温，引起各界的关注。我已经在许多场合表达了对这一事关重大的国库管理体制问题的看法。我对国库经理制的赞同和强烈支持，并非针对“经理”这个标签，而是这个标签背面书写（对应）的那些几乎不证自明的常识性真理，质朴得令人无法做出真正合理的反驳（基于某种不可言明的目的而做的辩解除外）；同样，我对国库代理制所持的否定态度，也并非针对“代理”这个标签，而是这一标签背面书写的那些足以导致标准TSA机制全面毁坏、国库体制改革全面倒退、从而直接威胁公款防火墙机制的内容。

 

　　在旗帜鲜明地表达见解和观点的同时，需要再次强调：我的表达完全基于独立的专业判断和作为一个公民的良知。我主张财政部门必须拥有足够的权力以履行其在公共预算与财务管理方面的重大职责，但权力扩展应锁定在“约束与引导预算单位行为”以及“加强财税政策话语表达”这两个主要方向上，而不是在公共账户与现金管理这些相对而言并非其核心职责所在的事务性方面。陷入这些事务性工作无论对于财政部门还是对于纳税人，都没有任何实质的好处，而且这些方面根本就不是财政部门的专业优势所在。

 

　　当然，由于预算执行控制（财政部门的职责）涉及到政府现金与银行账户管理，财政部门不可能不关注和干预。但无论如何，财政部门在这些方面享有的权力与承担的责任，不应造成对标准TSA机制的破坏，也决不能排除央行国库独特的、无可替代的逐笔审核公款流动的职能。否则，财政部门在公共预算与财务管理中的裁量权，将大得既不透明也无法有效监督，而人大和其他监督机构将更加被边缘化。

 

　　经理制为从根本上解决长期以来在公款管理领域中的重大积弊提供了理想的制度安排。与代理制不同，经理制在逻辑上和事实上具有明确的指向性—坚持以“两个直达”和“逐笔审核”为核心要素的标准TSA机制。这一机制对于保障公款的安全与妥善管理绝对不可或缺，尤其是在各级人大尚无力及时、逐笔追踪公款流动的情况下。标准TSA机制不仅为所有OECD国家（以及其他更多的国家）所采纳，而且十分切合中国的现实国情。对于提升政府的施政能力、防范和减少系统性腐败而言，标准TSA机制同样具有持久的重要性。正因为如此，引入标准TSA机制从10年前开始即被锁定为中国国库体制改革的目标模式，这在财政部与央行总行于2001年3月份联合颁布实施的《财政国库管理制度改革试点方案》这一纲领性文件中得到了明确的表述。

 

　　我对经理制的强烈认同，并不意味着主张央行享有公款管理中的决策权。在每个国家，公款处置方面的决策权通常由立法机关与行政部门共同分担，央行并非分担决策权的适当角色，但这并不意味着央行没有监督公款流动的权力和责任。公共资金流进和流出公款账户的过程受制于决策权的“牵引”，但决策正确（假设无错）并不代表行政部门能够正确处置公款。由于各种原因，差错和腐败的风险其实相当高。央行国库通过为政府提供办理公款收付和留解等金融服务，客观上具备了对每笔公款实行实时监督的技术条件。这对于防范、发现、纠正和报告各种腐败与舞弊现象极为重要。在中国的体制背景下，无论人大还是审计部门抑或其他监督机关，都十分欠缺实时、逐笔追踪与监督公款流动的技术能力。

 

　　以上讨论有助于去除“代理”与“经理”标签造成的“外行看热闹”。下面，我们在去除标签后，看看争论背后隐藏的“门道”究竟是什么。

 

　　是非曲直1：应否坚持现金余额集中化管理？

 

　　在计划经济时代直到20世纪初，中国一直采用前苏联式的国库体制模式。该模式的显著特征和*5弱点是分散化：财政管理的核心要素—政府现金余额、银行账户、对供应商的采购与付款、公款的收缴、会计记录—都分散在数目庞大的预算单位。“集权的体制、分散的管理”*4地表达了当时的公共财政框架及其内在的不协调。表面上，中央政府的财政集权程度甚高，但“实惠性的权力”几乎都高度分散在各个预算单位：既管账户设置、又管支付和采购、还管会计记录和预算编制与执行。权力多大！

 

　　从宏观上看，根本性的问题在于政府现金余额和银行账户的高度分散化。现金余额也就是公款，即已经缴入政府的银行账户但尚未支付给供应商的财政资金。这些账户由预算单位自行在商业银行开设，用于处置公款流入与流出并且存放公款。每个预算单位都有自己的账户，从全国来看，相当于政府部门在国库之外为纳税人开设了数目大得惊人的账户。谁在何时、哪家商业银行开设了多少个账户？每天、每月流进流入这些账户上的资金究竟有多少？每个时点上这些账户的资金余额有多少？没有人能够说清楚。由于在政府现金与银行账户管理方面拥有大量无法有效监督和高度不透明的裁量权，预算单位腐败和舞弊的风险一直很高，“小金库”（秘密账户）的蔓延就很典型。现金余额与银行账户的分散化管理还大大增加了政府债务规模和利息开支。预算单位（[*{a}*]）的权力太大，客观上加剧了中国社会原本就很严重的等级制和官本位，还大大增加了层层设防（包括“财务大检查”）的社会成本。

 

　　从2001年3月开始，中国开始了对旧式国库体制的系统改革。改革的目标很明确：引入在OECD和其他许多国家已经相当成熟、经历了时间检验的标准TSA机制。通俗地讲，标准TSA机制就是每级政府都在央行开设*10的“财政存折”—国库单一账户（TSA），所有公款都存放在这本“存折”中。TSA开设于央行的原因很简单：更安全以及便于货币政策操作。更安全源于如下事实：央行系非盈利性的金融监管机构，在中国还是“政府的银行”；商业银行以盈利为目的，仅凭这一点就足以决定其不适合作为公款的监管者。便于货币政策操作源于如下事实：公款流入与流出银行系统的季节性波动足以冲击货币政策，唯有央行具有对冲这种波动的政策工具和技术能力。

 

　　标准TSA机制的根本目的就是为了实现政府现金余额的集中化管理。与分散于商业银行的大量账户（财政专户）相比，将公款集中存放于央行TSA可以一举解决前述传统分散化体制下的所有重大管理难题。如果辅之以现代化的政府财务信息管理系统（GFMIS），借助标准TSA机制实现现金余额的集中化管理，将对规范公共财政与财务管理、提高效率将起到革命性的推动作用，并且可为建立可靠的外部控制机制（填补我国现行管理模式的空白）提供有效的制度构架。正因为如此，现金余额的集中化在国际上被普遍视为良好现金管理的前提条件和主要标志。尽管国库体制的具体模式因国家而异，但在所有运作良好的国家，通过TSA实现现金余额的集中化管理都是国库体制的核心要素。

 

　　然而，代理制却在“央行国库受财政部门[*{a}*]、对财政部门负责”（缺乏法理基础的支持）的名义下，赋予财政部门在未经人大批准和央行国库授权的情况下，自行在国库体系之外开设财政专户处置与存放公款的权力。人们不禁要问：这项巨大裁量权的合法性基础在哪里？谁来监督这些账户上的资金流动？谁来防范财政部门与商业银行基于利益共同体而可能产生的共谋？人们还要设问：既然通过TSA

 

　　实现现金余额分散化系中国国库体制改革的重大战略目标，滥设财政专户处置与存放公款来破坏这一目标的理由和动机究竟是什么？很清楚，过去在商业银行开设处置公款的是预算单位，现在账户的主人摇身一变为财政部门，*10不变的是：政府现金余额与银行账户管理重新回到了高度分散化的改革前状态。这难道不是国库体制改革的全面倒退吗？

 

　　是非曲直2：应否坚持“两个直达”和“零余额”？

 

　　在有关代理制的论述中，人们丝毫看不到两个标准TSA机制中的关键词汇：“两个直达”和“零余额”。前者指所有公款在缴款环节直达TSA，所有公款从TSA直达收款人。这意味着不能在商业银行开设旨在收缴和存放公款的收入过渡账户、支出过渡账户和其他形式的财政专户。因为这样一来，现金余额的集中化便不可能实现，并且为腐败和舞弊留下大量机会。

 

　　标准TSA也要求除了TSA以外，政府的其他银行账户（包括设立于商业银行的财政专户和为预算单位设立于央行的TSA附属账户），原则上必须是零余额账户：这些账户上的资金余额应在每日营业终了时，通过银行间电子清算系统自动划拨到TSA中。这样一来，央行国库即可实时向立法机关和政府报告全部公款的流入流出与余额信息，这将为良好的政府现金管理和财政监督提供极大便利。人们不禁要问：对于保障公款安全和妥善管理如此重要的机制，为何代理制主张者要刻意回避？

 

　　是非曲直3：应否坚持逐笔和实时监督？

 

　　长期以来，人们期待各级人大能够在公共财政与财务管理中发挥实质性作用。然而，主要由于缺乏“逐笔”和“实时”监公款流动的能力，以至行政部门（尤指财政部门）获取了全程掌控公款流动的巨大裁量权。这些权力不仅覆盖预算制定、审查（财政一审）、执行和评估，而且覆盖政府现金与银行账户管理。如此一来，与逐笔处置公款相关的几乎所有流程都被并入到财政部门内部。人们不禁要问：在代理制的标签下寻求这样的全能式财政部门，除了继续置各级人大于橡皮图章或装饰品的地位外，还会有怎样的风险和结果？

 

　　作为立法机关和*6权力机关，人大在公共预算与财务管理中的主要职责在于提供明确而详细的预算授权。为保障授权不至于落空，必须有一种能够实时和逐笔监督公款流动的机制，这是不言而喻的。幸运的是，标准TSA机制本身就嵌入了这样的机制：央行国库具备完整的技术能力来做到这一点。但其前提条件是：行政部门不可以在商业银行自行开设财政专户处置公款，也不得通过这些账户由商业银行垫付资金（办理对供应商的支付）、之后再定期与央行办理结算的方式。因为这样一来，通过TSA实现两个直达便不可能实现（只能部分实现）。然而，代理制包容和放纵财政部门自设专户在国库体系之外处置公款这个事实，必然造成这样的结果。事实上，当前央行国库已经无法根据预算安排（预算科目）实现逐笔和实时监督。以此言之，现行国库体制的功能出现了全面退化—改革前的国库体制尚且可以保证央行国库做到逐笔和实时监督。

 

　　是非曲直4：财政专户究竟是否属于国库体系？

 

　　《预算法》二审稿（第51条）规定：“财政专户纳入国库单一账户体系管理”。多么具有误导性的用语！财政专户是在未向人大报告、未经人大批准、未经央行国库授权的前提下，财政部门自行在商业银行开设的存款账户。铁的事实和常识是：商业银行原本就不属“国库体系”（央行依法委托的除外），在商业银行开立财政专户又怎么可能“纳入国库单一账户体系管理？”如果一个坏人本来就不是好人，又怎么可能通过“纳入好人之列”就变成了好人？除了误导公众和扭曲事实外，这种瞒天过海式的文字游戏还能有其他什么作用吗？

 

　　把根本不属于国库体系的商业银行和开立其中的财政专户，生拉硬扯成“国库单一账户体系”，正是代理制主张者一个瞒天过海的伎俩。但这个伎俩实在不那么高明。不妨过问一下：世界上哪个国家的国库设置在商业银行？

 

　　是非曲直5：低成本还是高成本的国库体制更好？

 

　　说穿了，代理制的实质无非是：赋予财政部门在商业银行自行开立账户处置公款的巨大裁量权，并使这类行为免受人大和央行国库的监督。这里存在的一个问题很少被人们关注：商业银行代理国库业务的成本高昂，这些成本需要用纳税人的钱支付。相反，央行拥有一套现成的、相当成熟的、垂直管理的现代化基础设施，来为各级政府提供所有类型的国库业务。这些业务通常都是免费的，并且免去了代理制下选择商业银行作为代理机构而额外增加的成本，包括资质认定的成本、前期硬件与软件系统投入以及监管成本。

 

　　结论

 

　　只要抽去代理与经理的标签而洞察其实质，人们就很容易辨明其中的是非曲直。没有必要再去做无谓的概念之争，也没有必要陷入“过去是代理制、所以现在要恢复”这种奇怪的逻辑中。只要确认：

 

　　（1）标准TSA机制系保障公款安全与妥善管理的理想机制

 

　　（2）“两个直达”和“零余额”必不可少

 

　　（3）央行国库实时和逐笔审核公款不可或缺

 

　　（4）商业银行并非国库的成员

 

　　（5）国库体制应以较低的成本运作，那么，代理制的虚伪即可昭然若揭—即便凭借常识也足以让公众做出这样的判断。