财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心。现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。2014年8月，全国人大常委会审查批准了修订后的《中华人民共和国预算法》，决定自2015年1月1日起施行。区财政把贯彻实施好预算法当成一项重要工作，在充分认识预算法修改的重大意义基础上，切实提高学习贯彻新法的自觉性和主动性，坚持依法办事、依法行政、依法理财，不断开创预算管理工作的新局面。
 
一、充分认识新法地位，自觉维护新法权威
 
预算法素有“经济宪法”之称，新预算法总结了20年来的实践经验和创新，全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，与全国财税体制改革总体方案相衔接，比较好地回应了各级人大代表的要求和社会各界的关切。预算法修订颁布是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步，为进一步深化财税改革[*{c}*]了方向，为预算管理制度改革提供了法律保障。
 
二、深入理解新法亮点，准确掌握新法精神
 
（一）全口径预算体系：“横与纵”
 
全口径预算体系，从横向上来讲，即预算的组成，是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本”预算。新预算法总结近年来的预算实践经验，确立了由“四本”预算组成的全口径预算体系，对“四本”预算的功能定位、编制原则、相互关系分别作了细化规定。“四本”预算在保持“完整、独立”的前提下，其他“三本”预算应当与一般公共预算相衔接。要求建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。从纵向上来讲，就是每一级政府一级预算，预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”，删除了原法中“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可暂不设立预算”的规定，将全部乡级预算纳入法定的预算范围。
 
（二）预算公开透明：“全与细”
 
阳光是*4的防腐剂，透明是*4的监督。新预算法在总结近些年来预算公开实践的基础上，从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等对预算公开的规定进行了全面的细化规定。一是规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。总之，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。
 
（三）地方政府举债之门：“开与关”
 
地方政府债务问题如何规范，是预算法修订中广泛关注的问题。综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府。二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。
 
（四）法定性支出：“存与废”
 
法定性支出是指法律法规及有关文件规定的预算中必须安排的预算支出项目。目前，主要集中在教育、科技、农业等7个领域，有关法律法规等规定了相关预算支出不低于一定比例或增长幅度。法定性支出的积极作用，是体现了对重点领域、薄弱环节加快发展的预算支持。但在实践中，也出现了固化预算支出结构、分割和肢解预算的完整性、削弱财政宏观调控能力等问题。同时，相关法律对于财政预算安排的规定，也影响到预算法的法律效力。为此，新预算法删除了原法预算审查中要审查“同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处”等涉及法定支出的内容，修改为审查“预算安排是否符合本法的规定”，并强调各级一般公共预算支出的编制中，国家确定的各项重点支出，应当在统筹兼顾的原则下，在保证基本公共服务合理需要的前提下，予以优先安排。
 
（五）财政管理机制：“规”与“放”
 
新预算法的实施进一步规范政府管理行为，放松政府对经济的调控，由经济和社会规律主导发展。可以用六个字概括新预算法在财政管理体制机制上的变化，分别是：严、实、效，调、均、衡。“严”指的是严肃预算执行、严管调整预算。“实”说的是预算收入必须实实在在。收入的安排、组织、执行都要实。“效”说的是预算支出绩效。安排预算支出要以绩效为导向，通俗地讲就是如何花最少的钱办*4的事。“调”说的是结余资金。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出，连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。“均”说的是转移支付要均等、均衡。新预算法首次规定财政转移支付制度，有利于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展。“衡”说的是预算控制要以“平衡”为要。新预算法规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
 
（六）人大预算审查监督：“实与严”
 
新预算法对人大如何有效行使预算审查监督权作了较具体的规定。一是规定预算草案的细化要求。新预算法规定一般公共预算草案应当按照功能分类和经济分类编制，全面反映预算支出的全貌。二是完善预算的初步审查制度。新预算法进一步完善了预算草案的初步审查制度，审查工作由县级人大常委会执行，规定了县级审查的时限要求为县级人民代表大会举行的三十日前。三是调整了预决算审查的重点审查内容、审查程序以及预算执行监督的有关规定。预算审查的重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。决算重点审查的内容则包括预算收入情况，支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金使用及绩效情况，举借债务的规模、结构、使用、偿还情况、结转资金的使用情况等。在预算审查程序中，增加在人代会召开前，组织人大代表听取选民和社会各界的意见的程序。
 
（七）强化法律责任：“责”与“惩”
 
新预算法对法律责任进行了较大修改，进一步增强了预算的刚性，强化了对违法行为的问责，根据主体、行为性质、情节轻重等，对预算编制、草案报送、预算调整、预算公开、收入解缴、支出使用、举借债务等方面存在的各类违法行为的法律责任作了具体而明确的规定。所列的20类预算违法行为的责任追究中，第93、94条所列的10类行为最轻的是给予降级，最重的是给予开除。第92条和95条所列的10类行为，按照《财政违法行为处罚处分条例》的规定，除了对单位给予警告或通报批评外，也要给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。而在具体工作中，过去一些单位对违反预算法规定的行为，如不及时报送预算草案、不及时批复预算等，已习以为常、见惯不惊。今后，必须严格按照新预算法规定开展相关工作，以避免触犯并承担相关法律责任。
 
三、结合实际贯彻新法，全面提升理财水平
 
（一）加强新法学习培训，提升预算法治观念
 
预算法修订后，区财政组织全局财政干部深入学习新预算法，准确掌握新法的精神、原则和各项规定，积极做好宣传和培训工作。区财政于2014年11月份、2015年8月份先后两次邀请财政部[*{a}*]面向全区主要[*{a}*]及财务人员开展“预算法解读”培训，讲解新法的修订背景、主要内容和具体规定，要求各部门、单位做到知法、懂法、用法，自觉维护预算法的权威，把新法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，规范预算收支行为，做好本部门、本单位预算管理工作。
 
（二）完善政府预算体系，提升预算编制的科学性
 
2015年我区编制了一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算三本预算草案并提交区人代会审查。7月中旬我区已全面启动2016年部门预算编制工作，目前正按照新法要求增加编制社会保险基金预算，实现“四本”预算同步编制，建立健全全口径预算体系。同时，改进预算管理和控制方式，推行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制。在一般公共预算中设置预算稳定调节基金，通过调入或补充预算稳定调节基金，调节年度间预算资金的盈亏。探索在水利、教育、卫生等重点领域试行编制三年滚动财政规划，逐步将“以年度为周期”安排收支的做法，转为“以三年为周期”编制滚动规划。加强项目库建设，加大项目储备力度，严格项目审核，提高入库项目质量，逐步实现全周期滚动管理。
 
（三）强化预算执行管理，提升预算执行的约束性
 
按照新法要求，我区更加注重依法规范管理，牢固树立向管理要效益的理念，坚持把深化财税改革与依法规范管理结合起来。一是收紧“口子”，硬化预算约束。按照《关于强化预算约束提高财政资金使用效益的通知》和《关于加强平谷区区级项目支出管理的规定》等文件规定，严格预算执行，控制无预算或超预算支出。二是下好“单子”，提高预算执行效率。细化预算编制，提高年初预算批复率；优化简化办事流程，加快各项转移支付下达进度，强化支出责任和效率意识。三是收回“票子”，盘活财政存量资金。明确各类资金支出时限，加大结余资金清理收回和统筹使用力度，减少资金闲置浪费。
 
（四）推进预算绩效管理，提升财政资金的效益性
 
我区在具体实践中全面推进预算绩效管理工作，逐步将绩效管理范围覆盖全部预算单位和所有财政资金。一是加强绩效目标管理。2015年预算编制要求200万元以上的项目填报绩效目标，将绩效目标和项目推进紧密结合，以绩效目标促项目开展。二是健全绩效管理机制。不断扩大纳入绩效管理的项目和部门范围，做好重点支出绩效评价，将重大民生政策、部门整体支出以及大额专项资金等作为评价重点。三是强化绩效考评结果应用。将绩效评价结果作为下一年度安排预算和分配转移支付额度的重要依据，促进绩效管理与预算编制有效衔接。
 
（五）完善转移支付制度，提升基本公共服务均等化水平
 
我区于2014年调整完善区对乡镇街道及开发区财政体制，让渡财力近1亿元。2015年进一步调整完善区对乡镇街道及开发区转移支付，一是增加一般性转移支付规模和比例，均衡各乡镇基本财力。统筹整合各级、各类资金1.6亿元建立村级公益事业专项转移支付，切实提高镇村公共服务能力和保障水平。二是清理、整合规范专项转移支付，客观分析各类转移支付政策的有效性，以保障各乡镇基本公共服务能力为重点，做到按项目补助、专款专用，并通过问责机制保障转移支付资金安全、高效使用。
 
（六）加强政府债务管理，提升预算管理的规范性
 
我区严格落实预算法要求，将政府债务纳入预算管理并实行规模控制，严控新增债务和违规担保，严格限定资金用途，积极化解存量债务，降低债务风险。目前我区已完成政府债务清理甄别工作，进一步规范了投融资机制，为逐步化解存量债务、降低债务风险奠定了基础。2015年共争取市级转贷地方政府债券额度22.03亿元。目前，*9批债券置换工作已经完成。
 
（七）推进预决算信息公开，提升预算管理的公开性
 
我区按照“公开是常态、不公开是例外”的要求，不断加大政府预决算公开力度，丰富细化预决算公开内容，逐步扩大部门预决算公开范围，推进部门预决算公开规范化。部门预决算批复后，督促并指导各部门及时公开预算信息，实现公开时间、公开内容、公开渠道、公开形式“四统一”。除涉密部门外，2015年首次实现所有使用财政拨款的区级部门预算全公开。
 
法律的生命力在于实施。在全面深化改革的背景下，我们将秉承改革创新的优良传统，以改革的精神、法治的精神，重视贯彻新预算法，组织好各项预算改革工作，不断提升依法理财水平，为全区经济社会事业平稳、健康、有序、全面发展提供有力保障。

 
展开全文