我国未来奥运税收优惠政策的实施必须满足税收法定原则的要求。为此，需要明确三个方面的问题：税收优惠规则是否属于税收法律保留的事项，在什么情形下政府需要尽可能避免制定税收优惠政策，在满足什么条件下政府可以制定税收优惠政策。
正值2016年巴西里约热内卢夏季奥运会举办之际，关于奥运与税收的关系，尤其是如何通过税收优惠政策来扶持奥运，再一次成为讨论的热点。考虑到继成功举办2008年北京夏季奥运会以后，我国将在2022年举办北京-张家口冬季奥运会，这种讨论更具必要。事实上，鉴于举办奥运会的特殊意义，举办国通常都会颁布特别的税收优惠政策以聚集更多、更好的资源来为奥运会的举办服务。就像我国曾特为2008年奥运会颁布大范围的税收优惠政策，包括财政部等部门发出的《关于第29届奥运会税收政策问题的通知》(财税〔2003〕10号)等，巴西政府也在2012年10月10日颁布临时措施(Provisional Measure 584/2012)，以免除各类与奥运会组织或举办有关的交易的纳税义务，包括对相关商品进口免征关税，对在当地市场购买的相关商品或服务免征消费税，对相关非居民自然人免征个人所得税，对国际奥委会及其关联非居民企业和里约组委会免征企业所得税、预提所得税、金融交易税和消费税等。该临时措施之后经巴西议会的批准，具有了法律效力，直至2017年12月31日。可以预见的是，我国为顺利举办2022年冬奥会，也将实施有针对性的税收优惠政策。
不过，处在税收法治建设的新时期，税收优惠政策的实施，即使是针对像举办奥运会这样的具有巨大政治、经济、文化等意义的事项，也应当遵循更高的法治要求。考虑到我国已经明确要在2020年之前全面落实税收法定原则的总目标，我国未来奥运税收优惠政策的实施必须满足税收法定原则的要求。为此，需要明确以下三个方面的问题：
*9，需要明确税收优惠规则是否属于税收法律保留的事项，即是否需要在法律中进行规范。根据税收法定原则的起源，税收法律保留乃是为限制国家课税权，以保护公民财产权不受课税非法侵害。据此，从逻辑上，那些对纳税人有利的税收规则，如税收优惠规则，即使是其中的基本规则，都不应当属于法律保留的事项，或者退一步，不应当属于法律绝对保留的事项。换言之，政府可以通过行政条例等法律以下的规范性文件来制定税收优惠政策。此外，鉴于实施奥运等税收优惠政策，例如奥运税收优惠政策，通常具有暂时性的特点，同时税收优惠政策的调整具有频繁性的特点，由政府享有制定税收优惠政策的权力有利于其履行宏观调控的职能，同时有利于发挥政府行事便利、灵活的特点，也可以避免法律的频繁修改。
第二，需要明确在什么情形下政府需要尽可能避免制定税收优惠政策。首先，对纳税人而言，税收优惠政策的实施可能造成的损害是课税的公平性。例如，对其他相同的活动是否也需要像奥运一样给予税收扶持?再如，为扶持奥运，免征增值税或关税等优惠待遇是否适用于所有相同的服务或商品?因此，如果在税收立法(尤其是宪法)尚未明确确立税收公平原则或量能课税原则以及缺乏司法对政府规范性文件违宪或违法审查的情形下，为可以更好地确保公平课税免受不当损害，由全国人大通过制定法律来规范税收优惠规则实属权宜之计。其次，税收优惠政策适用的对象本身都是应税的，这样，税收优惠政策适用本身就构成对一般课税规则的背离。而为落实税收法定原则，在相关税种法制定为法律的情形下，政府制定的税收优惠政策就进一步构成对法律的背离。例如，企业所得税法第九条和第十条分别规定公益性捐赠支出只能扣除年度利润总额12%以内的部分和赞助支出不得扣除，而《关于第29届奥运会税收政策问题的通知》规定捐赠、赞助的支出可以全额扣除。为此，由法律来规范税收优惠规则可以避免这类背离。这样，我国在实施增值税、关税等税收立法或所得税法修订时，可以就奥运相关事项规定优惠待遇。
第三，为在上述相左的两点中寻求一个平衡点，即做到兼顾，需要明确在满足什么条件下政府可以制定税收优惠政策。根据税收法定原则的要求，这一条件即为全国人大或法律授权，而问题便转化为这种授权需要满足什么条件。我国企业所得税法第三十六条规定，国务院可以根据国民经济和社会发展的需要制定专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案即可，增值税暂行条例第十五条和原营业税暂行条例第八条规定，其他免税、减税项目由国务院规定。那么，这样的空白授权，即没有关于优惠措施类型、标准、适用对象、条件以及适用期限等的任何内容，能否正当化国务院为2008年奥运会制定的相关税种优惠政策或为2022年冬奥会制定相关税种优惠政策?事实上，如果基于税收优惠规则不是法律(绝对)保留事项，这种空白授权是符合条件的，但鉴于目前我国政府相关的规则制定权缺乏有效限制，授权必须是明确的才符合条件。具体而言，我国在实施相关税种立法或法律修订时，可以就奥运相关事项明确授权国务院制定优惠待遇。但从实践考虑，尤其是奥运税收优惠政策往往涉及大量不同的税种，由全国人大另行单独做出一项决定，明确授权国务院制定相关的税收优惠政策，更为合理和科学。此外，借鉴巴西经验，由国务院先行制定奥运税收优惠政策，再提交全国人大审批，颁布具有法律效力的决定，无疑是a1选择。
本文来源：中国税务报；作者：翁武耀