8月1日，财政部印发了《政府会计制度———行政事业单位会计科目和会计报表(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》或“新制度”)，面向社会征求意见，截止日期为10月1日。

据了解，新制度旨在构建统一、科学、规范的政府会计核算标准体系，夯实政府财务报告和决算报告的编制基础。

据了解，我国现行政府会计标准体系主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计，具体包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》以及医院、基层医疗卫生机构、高等学校、中小学校、科学事业单位、彩票机构等行业事业单位会计制度和有关基金会计制度等。近些年来，财政部相继对上述会计标准进行了全面修订，基本满足了现行部门预算管理的需要。

财政部有关负责人介绍，十八届三中全会提出了“建立权责发生制政府综合财务报告”(以下简称“权责制政府财务报告”)的重大改革举措，2014年新修订的《预算法》也明确要求各级政府按年度编制权责制政府财务报告。而现行政府会计标准体系一般采用收付实现制，主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的，无法准确、完整反映政府的资产负债及运行成本，难以满足编制权责制政府财务报告的信息需求。

“另外，因现行政府会计领域多项制度并存，体系繁杂、内容交叉、核算口径不一，不同部门、单位的会计信息可比性不高，通过汇总、调整编制的政府财务报告信息质量较低，因此，有必要对现行政府会计规则进行改革。”该负责人称。

2014年12月，国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，正式拉开了本轮政府会计改革的序幕。

《改革方案》提出，权责制政府财务报告制度改革的前提是要建立健全政府会计核算体系，包括制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度。其中，政府会计制度主要规定政府会计科目及其使用说明、会计报表格式及其编制说明等，以便于会计人员进行日常核算。另外，按照《改革方案》，政府财务报告主要包括政府部门财务报告和政府综合财务报告，部门财务报告是合并编制政府综合财务报告的重要基础。

上述负责人表示，“为建立健全政府会计核算标准体系，我们拟以统一现行各类行政事业单位会计标准、夯实部门和单位编制权责发生制财务报告和全面反映运行成本的核算基础为目标，制定适用于各级各类行政事业单位的会计制度。”

上述负责人透露，自2015年5月份起，财政部在系统分析和梳理现行各类行政事业单位会计制度、准则的基础上，依据《政府会计准则———基本准则》，开始研究起草新制度。

“2015年下半年形成讨论稿之后，我们先后在财政部门和行政事业单位范围内征求了意见，并通过课题研究、召开专家座谈会、集中办公等形式对相关问题进行了深入研究和讨论。经过近一年时间的反复修改和完善，《征求意见稿》于2016年7月形成。”该负责人称。

记者了解到，在新制度起草过程中，财政部主要遵循六大原则。

一是统一性原则。从行政事业单位通用性或共性业务会计处理，以及政府财务报告和决算报告的可比性出发，新制度充分考虑了统一性。在会计科目设置及会计报表格式上，一般情况下，不再区分行政和事业单位，也不再区分行业事业单位，在具体表述上统一为“单位”。

但是，考虑到行政、事业单位在部分业务内容上的差别，新制度在部分科目说明中也做了适当区分，如专用基金、经营结余、对外投资、投资收益等会计科目仅适用于事业单位。“对于部分典型行业事业单位的特殊业务处理，下一步我们将视必要性在制度补充规定或新旧衔接规定中予以明确。”该负责人透露。

二是继承创新原则。新制度在资产、负债、预算收入、预算支出科目的设置以及相关报表的规范上，继承了现行制度合理的、共性的内容，充分考虑现行实务的做法。另外，在相关资产科目的核算内容和账务处理说明中，充分吸收了去年7月财政部印发的存货、投资、固定资产和无形资产四项具体准则的创新。

但是，为满足政府财务会计与预算会计核算的双重功能，新制度创新性地引入了“8要素”会计核算的思路，增加了收入、费用两个会计要素，并相应修改了相关核算内容及报表内容。

三是强化财务会计原则。针对编制权责制政府财务报告的需要，新制度在会计科目设置和账务处理说明中着力强化政府财务会计的功能，如增加收入和费用两个要素的核算内容，细化资产和负债要素的核算内容等。

四是协调相关法规原则。新制度在预算会计规范的内容、资产和负债的核算、基本建设会计核算等方面，与新《预算法》及其他现行相关制度、规则、规定等的要求基本保持一致、协调。

五是提高信息质量原则。新制度从财务报告和决算报告的目标以及信息使用者的需要出发，着力提升会计信息的相关性、真实性、完整性以及可理解性，以有利于报告使用者做出决策。

六是简化操作原则。考虑到行政事业单位会计工作的现状以及引入财务会计核算内容带来的复杂性，新制度在科目设置、核算口径、计量标准以及账务处理等方面，力求做到简便易行。

据了解，《征求意见稿》共分为六部分内容。其中，*9部分为总说明，主要规范了制度的制定依据、适用范围、核算基础、会计科目设置要求、报表填列要求、会计基础工作规范等内容。

第二部分为会计科目名称和编号，主要列出了财务会计和预算会计两类共计102个一级会计科目。其中，财务会计下资产、负债、净资产、收入和费用五个要素共74个一级科目，预算会计下预算收入、预算支出和预算结余三个要素共28个一级科目。

第三部分为会计科目使用说明，主要对102个一级会计科目的核算内容、明细核算要求及其相关账务处理进行了详细规范。

第四部分为主要业务账务处理说明，主要采用财务会计和预算会计“平行记账”方式，按照会计科目顺序对行政事业单位主要业务账务处理进行了说明。

第五部分为会计报表格式，主要规范了4张财务报表的格式和3张决算报表(预算会计报表)的格式。其中，财务报表包括资产负债表、收入费用表、现金流量表、预算结余与净资产变动差异调节表，决算报表包括预算收入支出表、预算结转结余变动表、财政拨款预算收入支出表。

第六部分为会计报表编制说明，主要规范了上述7张会计报表和附注的编制说明。

上述负责人表示，新制度从会计科目、核算内容和报表等方面全面统一了行政事业单位的会计制度，为各级政府财政部门编制权责制政府财务报告和各部门、单位编制财务报告及进行成本核算奠定了坚实的基础。

据介绍，新制度的主要创新和变化是采用了“政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的核算模式”。其中，适度分离主要是指，通过财务会计核算(权责发生制)形成财务报告，通过预算会计核算(收付实现制)形成决算报告;相互衔接主要是指，同一会计核算系统中政府预算会计要素和财务会计要素相互协调，决算报告和财务报告相互补充。

该负责人称，“上述政府会计核算模式避免了行政部门和事业单位采用两套会计信息系统进行核算的复杂性，使公共资金管理中预算管理、财务管理和绩效管理相互融合，有利于全面提高管理水平和资金使用效率。”

本文来源：财会信报；作者：沈漠