银川地税局：关于加强发票管理工作的思考

　　2013-01-29 11:30

　　自１９９３年以来，针对日益猖獗的制售假发票违法现象，国家税务总局和公安部多次组织部署全国各地公安和国地税机关开展了声势浩大的发票专项整治活动，除了增值税专用发票由于全国人大专门立法加大打击力度从严打击很快取得显着成效外，普通发票的打假整治工作不仅成效甚微，假发票反而愈打愈烈，成蔓延趋势充斥到了经济生活的各个层面和经济活动的各个环节。

　　为有效遏制制售假发票违法犯罪活动，维护正常的税收征管和经济秩序，根据温总理的批示，今年公安部和国家税务总局又联合发文，决定从2月开始，在全国范围内集中开展打击制售假发票和非法代开发票专项整治活动。按照国家税务总局和公安部的要求，我区税务、公安部门积极行动，统一部署，在全区组织开展了打击制售假发票违法犯罪专项治理活动。截止8月26日，全区公安、地税共检查制售假发票案件2件，非法代开发票案件139件；地税查获案件137件，查补税款273万元、加收滞纳金2.3万元、罚款74万元；违法户数139户，接受非法代开发票1493份，追缴税款29万元；收缴非法代开发票1493份，判刑2人，管制拘役1人，专项治理工作初见成效。

　　结合工作检查及调研，现就如何进一步加强发票管理工作提出如下建议和措施：

　　一、应从思想上切实加强对发票管理工作的认识

　　发票是加强财务会计管理，保护国家财产安全的重要手段，是维护经济秩序的重要工具，是税收征管工作的基础，更是税务部门“以票控税”的一个重要手段。为此，我们要从思想上切实加强对发票管理工作的认识。一是要从发票的职能作用来充分认识加强发票管理工作的意义。发票作为税务部门核实税收的凭证和依据，在税收征管工作中起着举足轻重的作用，加强发票管理，也是税源监控的重要手段。二是要充分认识制售假发票和非法代开发票犯罪活动泛滥的严峻形势。自1993年税制改革以来，国家对制售、虚开增值税发票一直采取高压态势，有效地遏制了利用增值税发票进行违法犯罪行为地发生，较好地规范了增值税发票的管理工作和使用。但由于打击制售普通发票的力度远不如增值税发票严厉，近年来，犯罪分子开始大肆制售贩卖普通发票，其发票范围从服务业发票、交通运输发票到统一发票无所不包，如果需求量大，还提供包括代制合同，代刻发票专用章等全套“周到”的上门服务，制售、使用假发票的违法行为已蔓延泛滥到了社会经济领域的各个方面和所有的报账环节，严重影响了国家税收和经济秩序，严重影响了国计民生和经济发展，引起了社会各界的高度关注。三是要从建立社会主义核心价值体系的高度来充分认识制售假发票的危害性。国家税务总局肖捷局长指出：“制售假发票和非法代开发票，不仅侵蚀国家税基，威胁国家经济安全特别是税收安全，而且败坏了社会道德，直接影响了社会主义核心价值体系的建立。制售假发票直接诱发了各类偷税、骗税等违法犯罪行为的发生，也为贪污、洗钱、商业贿赂等其他经济犯罪提供了便利条件，成为经济生活中的一个毒瘤”。所以说，加强发票管理不仅是管税，同时也是反腐倡廉的有力手段，是事关维护国家利益、建设社会主义核心价值体系的重大问题。

　　二、应加大对发票管理工作的宣传力度

　　由于制售贩卖假发票的犯罪嫌疑人掌握并套用了各地税主管机关的字段号、字规号，了解并冒名发票填开人，所克隆的发票不易辨别真伪，加上“税率”较低，打击不力，吸引了部分纳税人主动联系购买假发票。这既增加了社会识别发票真伪的难度，也助长了各方面违法分子的侥幸心理，为我们有效打击制售、使用假发票增添了难度。从近年来发票整治情况看，制售假发票之所以泛滥猖獗，主要是犯罪分子利用广大消费者发票辨别能力低、对税务机关代开和领购发票的工作环节不了解、部分用票人存有侥幸的偷税心理等因素有关。针对问题症结，我们一要面向社会、尤其是面向用票单位和个人，广泛宣传发票辨别方法和验证渠道，提高社会大众及用票、报账单位的发票辨别能力，并采取相应的奖励措施，激发大家验证发票的积极性，建立群防群治的社会监控网络体系，逐步打击压缩制售假发票的“卖方市场”和生存空间；二要面向社会广泛宣传税务机关领购、代开发票的工作环节、地点和联系电话，让用票人较易识别贩卖假发票的行为；三要及时公开曝光一些打击制售假发票、使用假发票的典型案例和成果，加大社会震慑力度，在全社会形成一种高压态势。四是将发票管理纳入税法宣传工作，并要加大宣传力度和广度。

　　三、应加强对发票管理工作的综合治理

　　发票管理涉及到经济活动的各个环节，需要从行业监管、行业自律、法律惩罚、执法监督等方面入手进行综合治理。作为主管发票的税务部门，在发票管理工作中，应注意发挥行业主管、业务监督、法律制裁等方面的作用，切实加强部门间协作，逐步建立并完善发票的“预防、监督、打击”体系。一是加强与财政、审计、国资委等行业监管部门的协调沟通，明确受票方财务人员的发票审核、比对职责，进一步加强行业监管和自律；二是进一步加强与国税、公安、法院、检察院等执法部门的协调配合，建立高效协作机制，加大处罚力度和社会震慑作用；三是加强与移动、电信等部门的密切协作，实行制售信息源泉控制。目前制售假发票的渠道主要有三条：①是涉税犯罪团伙通过一些货运部联系制售贩卖假发票、假完税证；②是涉税犯罪团伙通过利用移动通信、互联网、散发名片等媒介兜售假发票；③是在车站、宾馆、货运场地和繁华地带肆意兜售假发票。但不论其采取哪种渠道，犯罪分子必然留有联系方式。对此，我们可以从犯罪分子提供的联系方式入手，只要违法证据确凿，是电话，就及时限制其通讯业务，是网址，就及时对其进行屏蔽，这样见一个，限制一个，打击一个，一方面可以让犯罪分子无法正常开展业务，压缩其市场空间，另一方面也可以加大犯罪分子的制售成本。当然，这要经过国家立法许可。四是大力开展发票有奖举报，加强社会监督。

　　四、应转变思路，将发票整治的重心从打“假”转向治“市”

　　从多年来发票整治的情况来看，制售假发票的违法案件多系家族式专业化团伙所为，其组织严密、分工明确、行动隐蔽，流动性强，而且对公安、税务部门开展的打击制售假发票活动已经有了一定的应对措施和反侦查能力，所以尽管近几年我们投入了一定的人力物力开展打击活动，但成效不大。究其原因，主要在于我们只重视打“假”，却没有从根本上治“市”。制售假发票的违法活动之所以猖獗，关键还存有社会需求，存在“买方市场”！对于制售假发票的犯罪团伙，我们不容易挖掘，不可能彻底铲除，但对纳税人这一“买方市场”，只要我们加强管理，还是比较容易治理，逐步规范。因此，从标本兼治，重在治本的角度考虑，只要我们加大对使用假发票行为的打击力度，使“买方市场”逐渐萎缩消失，那么制售假发票的行为就可以从根本上得到有效整治。对此，一是征管部门要切实加强日常监督检查，对企业和纳税人取得的不符合规定的发票要及时进行查处，并不能作为税前扣除、抵扣税款和出口退税的凭证，对于非生产经营单位取得的不符合规定的发票，不得作为报销凭证或财务凭证入账，对故意取得假发票入账的行为，要从严从重予以处罚；二是稽查部门要将发票检查作为纳税检查的一项重要内容常抓不懈，予以落实，不能只查账目不查发票。在稽查工作实践中，我们发现运输业、餐饮娱乐服务业、建筑业等假发票入账数量较多，金额较大，这为假发票的制售提供了一个比较大的需求市场，因此要加强财务管理，严把发票入账关，加大发票入账合法性的检查和处罚力度，堵截假发票列支的后路；三是通过采取发票终端控制的办法，要求受票方的财务部门和财务人员要严格把关，注意查询辨伪，加强比对工作，凡是发票没核实前一律不予报销；四是与财政厅、国税局联合对全区各市县财政集中支付报账单位（结算中心）近年来接受的代开发票开展专项检查，一方面加大打击的力度、广度和深度，从整治发票使用的终端环节来杜绝使用假发票的根源，从严打击买方市场。另一方面通过以查促宣，加大打击治理假发票的效果和震慑力，进一步拓宽发票整治的领域，压缩假发票生存的市场和空间；五是在各级会计核算中心设立代开发票专柜，实行源泉控制；六是加强对所使用发票存在问题较多的领域及环节的监管工作，如工程代开发票、定额发票等。

　　五、切实加强基础管理工作，逐步建立并完善发票管理各环节的内控机制

　　从强化发票管理环节入手，通过进一步加强发票的印制、登记、核定、购领、开具、查询、比对等环节的管理工作，逐步建立并完善发票管理各环节的内部监控机制，确保发票安全运行。一是开通网上、电话查询系统，方便受票人进行发票的查询验证；二是强化与购票方、用票方、受票方的发票信息比对工作，建立发票跟踪管理机制；三是切实抓好发票“交旧领新”制度的贯彻落实工作，尤其是对一些外来人员开办公司，更要切实加强发票管理工作，谨防他们蓄意套取发票后“真票假开”；四是逐步建立“机具开票、逐笔开具”制度，从根本上解决税源监控问题，逐步减少并取消手工开票的方式，打压假发票生存活动的空间。

　　六、切实加强“以票控税”工作

　　一是尽快在全区大中型餐饮、旅店、娱乐、洗浴中心等服务行业中推行税控收款机，统一使用税控收款机专用发票；二是对营业额小不易管理的行业和纳税人，实行有奖发票，加大中奖面，刺激普通消费者索取发票的欲望和热情。

　　七、建立发票管理长效机制

　　发票作为“税源控管”的基本手段和税收征管的基础，其作用的重要性不言而喻，因此建立发票管理的长效机制，意义重大。一是在省、市、县三级税务机关设置发票管理的专门机构，配备专职人员，从体制上解决发票管理弱化的根本问题，进一步加强发票的基础管理工作，加大监管力度；二是建立内部联系协作机制，加强部门间、上下级间的横向、纵向沟通配合，在全系统内形成统一合力，齐抓共管；三是建立“预防与打击”相结合的工作体制，即要抓好日常检查与预防，又要强化专项整治的严打震慑效果；四是建立发票使用与纳税等级评定、诚信纳税人评选活动相衔接的制度，促使纳税人从思想上重视发票管理。

　　八、完善发票法规，加大处罚力度

　　打击制售假发票的违法犯罪活动，必须要有强有力的法律保证。现行司法体系中，对增值税发票违法犯罪活动的条款非常详尽，法律刚性也强，但针对普通发票的相关法律依据明显不足，而且缺乏刚性，这就制约了我们有效打击发票犯罪活动的力度。因此，要强化发票管理，关键是要完善发票法规，加大处罚力度，使犯罪分子想为而不敢为。一是提请全国人大修订《刑法》中的相关条款，降低立案标准，解决执行工作中不易操作的法律技术问题，加大对制售、使用假发票的法律制裁力度；二是尽快修订《发票管理办法》及其《实施细则》，明确界定发票违规的各类行为，加大对制售、使用假发票的处罚力度，使其能够适应、促进并规范现阶段的各类经济活动；三是完善《征管法》中发票管理的内容，使之与《发票管理办法》及其《实施细则》的处罚条款即相衔接，又互为补充，进一步提升发票管理的法律层面。

　　文章来源：银川地方税务局