据史籍记载，适应国家职能的需要，夏代就开始设官分职，“夏后氏官百，天子有三公九卿、二十七大夫”。国家建立后，国家机构相应产生，这是十分自然的事。只是这时的国家不大，机构不完善，所以设官不多，一般是行政官兼理财政。发展到西周时期，分工渐细，职责才较明确。
 
　　周代负责国家财政包括赋税征管工作的主要是地官司徒。大司徒总掌均平土地、区别各地产物、划分土地等级、制定赋税征收办法。小司徒协助大司徒执掌全国土地和户口，确定各地赋税数量。地官司徒的属官，据《周礼》记载有如下部门：
 
　　载师：掌任土之法。即区分不同土地，如园廛、郊甸、漆林之类。按照土地的肥瘠和利用情况，分成等级，制定赋税。
 
　　闾师：掌国中级四郊的人民、六畜之数，根据民力所能负担和国家全年的需要情况，按时组织征调。
 
　　县师：掌对所管辖的邦国、肚鄙、稍甸、郊里等地区的夫家人民、六畜、车辇等进行检查，辨析各类数字的准确或错漏。
 
　　遂师：根据国家对各遂（郊外地区）的政策法令，按时登记各家人口的变化，六畜、车辇的增减，征收赋税，调发劳役。
 
　　廛人：征敛市肆的总布、质布、罚布、廛布，而交于泉府；凡屠宰者，敛其平角筋骨，入于玉府；凡市场是滞销货物，敛而入于膳府。即主宰各种财物的征收。
 
　　角人、羽人、委人、司葛等，分掌山泽之赋。
 
　　司关：掌关门货贿出入之征。
 
　　此外，有内府、仓人、廪人主管国库及粮食的收支；司会、司书主管会计。

 
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