地方税制改革发展问题研究来源：税务研究作者：李万甫韩庆玲日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　　一、当前我国地方税制运行中存在的问题　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）税种归属与收入归属不一致1994年的分税制改革方案在设计与实施的过程中，并没有完成彻底的税种划分，更没有按照税种的固有属性来确定其归属关系，只是着眼于既得利益格局下的结构调整，以保证中央财政收入来划分现有税源中的收入。截至目前，还很难确定某些税种的真正归属关系，致使税种归属与收入归属不一致。在实际操作中，也存在混合制企业收入归属难以明确，甚至发生混库的现象。　　同时，我国现行中央与地方税种的划分，基本上是以“收入”来界定的。这种依据收入而非依据税收自身特点确定地方税收范围的做法是不尽合理的，使地方税税制结构具有不合理性和明显的过渡性特征。在税收收入划分上，考虑保证中央财政收入稳定增长的因素较多，而对税收调节经济的作用考虑不够，仅着眼于税源分布现状，缺乏长远考虑。　　（二）地方税收入规模有渐趋萎缩之势地方税虽然税种比较多，但收入规模偏低，有的税种已经停征甚至将要取消。如屠宰税、筵席税、农业税、固定资产投资方向调节税都已经停征或取消；营业税受增值税征收范围调整的影响，税基在缩小。由于地方税收入的减少，必然会加重共享税分享比例和中央财政转移支付的难度和压力；同时，地方政府调节经济力度不够，对中央财政的依赖性日益增大。目前，我国实行的分税制名义上是通过分税种来划分各自的收入范围，但在实际上实行的“分税”是在中央与地方之间“分收入”，而不是真正意义上的“分税”。　　此外，我们还应看到，近年来出台的很多税收政策，都是“中央出政策，地方拿钱”，减免的都是地方的收入，如下岗职工再就业的税收优惠政策、退转军人经商等的税收优惠政策等。虽然这些地方税优惠政策的出台，在总量上数额不是很大，但对某些落后地区影响还是比较大的，直接影响地方财政的自求平衡能力，又因为中央政府相应的弥补措施和转移支付制度也未能及时调整，造成地方财力缺口较大。　　（三）以费挤税，费大于税在税权高度集中、地方缺乏必要权限的情况下，地方的收费问题日益膨胀。无论收费种类，还是收费数额都已超出了地方税收入规模。收费已成为地方政府的重要融资渠道，是财政资金的体外循环。目前，我国地方政府收费主体多，往往是一个部门收多种费，多个部门收同一种费。同时，费政管理部门存在职权分散、多头管理、政出多门的现象，致使乱收费的现象日益严重。这种费大于税，以费挤税的现象侵蚀了税基，分散了政府可支配的财力；扰乱了正常的公共分配秩序，造成社会资源的低效率配置和公共服务行政管理质量的下降，同时加重了企业负担。　　由于地方税制改革进程长期滞后，影响了地方税收入规模的扩大，导致国家税制整体结构不合理。同时，现行地方税大多是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的小税种，地方税概念模糊不清，主体税种不明确，使地方税制的建设缺乏明确的方向和目标，不仅造成地方政府的财权和事权不相称，影响地方财政收入，使地方税收占整个财政收入的比重过小，弱化了地方政府组织税收收入的能力，而且还导致基金、收费的迅速膨胀，侵蚀了税基，降低了政府规范收入的水平，分割了财政的作用范围，削弱了财政的调控能力，而且也影响税收杠杆作用的有效发挥。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、国外地方税制的成功经验值得借鉴　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）关于税收立法权和税收管理权问题总的来看，无论集权式、分权式还是分权与集权兼顾模式，均把税收的立法权和税收管理权集中在中央，注重国家宏观政策与管理的立法，而对涉及中央与地方共同立法的税收问题，中央制定原则性或有弹性的立法规定，允许地方在不违背原则的情况下自主立法，使统一性、灵活性有机结合。集权式以法国、英国和韩国为代表，税收立法权和税收管理权、征税权全部集中于中央，地方政府有一定的执法机动权和税收管理权，地方税收规模很小，对中央的依赖性比较大。分权式以美国、加拿大为代表，中央和地方分别管哩各自的税收，各级政府在税收上拥有相对独立的各种权限，有充裕的税源，对中央依赖程度小。分权与集权兼顾的以日本为代表，税法的立法权和税收管理权主要集中在中央，国家的基本税收制度和主要税收法规由国会制定颁布，地方政府根据国会的法律制定属于地方税种的条例，并拥有决定开征和停征一些法定属于地方税种的条例，同时也拥有决定开征和停征一些法定外税种的权力。　　（二）关于收入规模划分标准及转移支付制度的地位无论是实行哪种税制模式的国家，无论是发达国家还是发展中国家。都保证了中央政府收入的主导地位，而地方的收入所占比重很小。除美国是以税源形式划分各级政府的所属税种外，其他国家都是以税种的特点来划分中央税与地方税的，把那些征收范围广、影响面大、收入稳定的税种划归中央，以保证中央的主体地位。同时，考虑地方政府的财政和事权需要，和提供地方性公共产品的可能性和可行性，几乎所有国家都对没有达到一定收入规模的地方政府采取比较完善的转移支付制度等予以补助。如法国对地方的转移支付制度；美国的补助金制度；日本、韩国、巴西的转移支付制度等。而且转移支付占地方财政收入很大的比例，这就决定了转移支付的地位，决定了地方政府对中央政府的依赖程度，也加强了中央政府对地方政府的监督和管理。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（三）关于地方主体税种问题美国、加拿大、法国、英国等国家的地方税主体税种均为财产税，所得税为地方税收收入的第二大税种，再辅助以其他地方税种，构成相对独立的地方税体系。在分税制体制下，地方税制建设一般都设有主体税种，通常是把那些税源具有明显的区域性、固定性或不易流动的税种作为地方税的主体税种，并将那些难以征管或税源分散、收入较少的税种也划为地方税，以引导地方政府因地制宜地发展地方经济，增强地方财力，加强税收征管。　　（四）关于共享税问题从世界上大多数发达国家和发展中国家的税制模式来看，都不设共享税。目前，世界上设置共享税的国家只有中国和德国。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三、我国地方税制改革的原则与前提　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）我国地方税制改革的原则党的十六届三中全会提出“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税制改革原则，不仅为我国今后一个时期的税制改革指明了方向，而且也是推进地方税制改革应遵循的基本原则。　　1.简税制。顾名思义，简税制就是要使我国的现行税制方便征收和管理。一是从现行税种的数量上来看，尤其是地方税种，数量过于繁多，税种重复设置，因此应该从数量上进行简并，该取消的取消、该合并的合并；二是对现行税制从内容上进行规范，特别是对一些以规范性文件出台的税收政策规定应该予以彻底清理，该废止的废止，该提升法律级次的提升法律级次，以增强税法的权威性。　　2.宽税基。一方面要进一步拓宽现有税种的征税范围，另一方面把尚未纳入税收调控的对象纳入征税范围。当前，特别应把具有准税收性质的收费项目纳入征税范围，同时要同步清理过宽、过滥的税收减免优惠，规范和压缩减免税项目，规范税收政策标准，以此扩大地方税的课税基础。　　3.低税率。目前地方税税率要素存在的突出问题是税率结构不合理，税率设置不科学，应按照低税率的原则，统一名义税率和实际税率，降低那些明显偏高的税种的税率，同时，也要适当提高有些明显偏低税种的税率，在地方税税率结构调整中充分体现低税率原则。　　4.严征管。严征管是保证税制改革成功与否的重要环节，再好的税收制度，如果没有好的征管方式和严格的征收管理制度作保证，其优越性也是无法体现的。目前地方税的征管漏洞较多，与信息化建设不配套、征管基础比较薄弱、特别是经常受地方政府的干扰有关，强化征管已成为地方税制改革成功与否的关键因素，在新一轮地方税制改革中必须高度重视地方税收的征管问题。　　（二）分税制：我国地方税制改革的先决条件分税制是根据市场经济的原则和公共财政理论确立的一种分税分级财政管理制度，是处理中央与地方财税分配关系的一种较为规范的分配方式，分税制所要解决的核心基本问题，就是要按照税种划分中央和地方各级政府的收入，各级政府进而按照各自的收入安排支出，组织本级政府的预算。　　确立科学的分税制模式是我国地方税制改革成功与否的关键。科学的分税制模式应该具备以下几个方面的条件：中央与地方都拥有各自的主体税种，且按税种划分各自的固定收入。地方有一定的税收管理权，中央与地方都有完善的税收征管体系，要有较规范的转移支付制度。　　我国的分税制离科学的分税制模式要求还有一定的距离，但有了这样一个目标，我国的税制改革就有了方向，我们认为，确立科学的分税制模式需要处理好以下几个问题：1.明确划分中央与地方的事权，从而确定中央与地方的财权与税权。事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政收入与支出的依据。凡是涉及国家安全、宏观经济发展、有较大影响的事权，应集中于中央政府；反之，则由省级和市县政府负责。与此同时，还要避免中央与地方事权交叉重叠，划清各自的事权界线，做到各行其职，各行其是。根据事权与财权相统一的分税制原则，在事权界定清楚的基础上划清其财权，即按照各级政府的事权，划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出确定其财政收入，划分各自的税种和税收收入，做到中央应办的事由中央财政负担，地方应办的事由地方财政负担。各级政府都应有相应的财权和财力作保证，这是解决现行分税制财政体制存在问题的关键所在。　　2.正确界定中央与地方财权，关键在于划分税权。合理配置中央与地方的税种，使其都拥有主体税种和较为充足的税源，是保证各级政府财权和财力的前提。对维护国家利益、涉及全国范围、实施国家宏观调控所必须的税种如消费税，划归中央，将只涉及地方范围、适应地方经济发展和地方管理的税种如财产行为税等，划归地方。依据这一原则来划分税种，使中央和地方都有较充足的财源，可以促进地方加强经济建设，发挥地方的主动性和积极性。　　3.建立规范的财政转移支付制度。财政转移支付体现了上级政府对下级政府的财政返还与补助，即各级政府之间的财力转移，包括体制补助、税收返还和专项拨款等。而要使财政转移支付规范化，必须坚持“兼顾效益与公平”的原则。由于我国各地经济发展的不平衡，转移支付应该有所倾斜，越是经济欠发达的地区，转移支付的越要多；向农业省市倾斜，向国家重点建设省市倾斜；要改变过去转移支付基数加系数的计算方法，采取基数加因素的方法，考虑各地的实际情况和具体因素，实施财政转移支付，有利于解决地区之间的不平衡，鼓励地方从事公共设施的建设，带动不发达地区经济快速健康发展。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四、我国地方税制改革的总体思路　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　坚持整体设计与分步推进相结合。所谓整体设计，指地方税收体系建设，要有明确的目标，总体的构思，完备的架构和系统的方案。所谓逐步推进，指地方税收体系总体方案实施并非要一步到位，而应视条件积极稳步推进，使地方税体系日趋完备。由于税制改革的过程，实质上是经济利益调整的过程，特别是对于地方税制改革来说，直接涉及中央与地方之间的财政利益关系，而政府间的财政分配关系更是一个极其敏感的问题，牵动方方面面的利益得失，更须慎重。这要求在地方税制改革进程中既要有总体规划，又要有分步实施的具体议案。　　我国地方税制的改革是不能孤立进行的，必须与我国的分税制改革紧密结合，必须与整个税收制度的改革通盘考虑，在这样的背景下，循着这样一条主线，我们认为，地方税制改革实质上要解决好以下几个方面的问题，也是地方税制改革的核心问题：（一）确定地方税合理的收入规模地方税收入规模应以一定时期地方政府为提供地方公共品所需的基本财力为度。当前我国地方政府的基本财源主要来自税收、各项政府收费和中央转移支付等收入。我国地方政府的职能可分为必要职能和选择职能，相应地，地方财政支出分为必要支出和选择支出。而地方税收是满足地方政府财政支出的基本来源，其中主要用于必要财政支出。这样，就可以勾划出地方税收入规模的理论区间。地方税收入规模的上限为：地方税收入≤地方财政支出。这表明地方财政支出可以全部由地方税收入来满足，成为供应地方财政需要的惟一来源。显然，在分税制体制和多元化财政收入结构的情况下，这通常只是一种理论假设，实践中一般不可能出现地方税收入等于乃至大于地方财政支出的情况。但是，也不排除个别经济发达、地方税源雄厚的净上缴地区。仅地方税收一项就可能满足地方财政支出需要的情况。地方税收入规模的下限为：地方税收入≥必要支出+（选择支出-其他财政收入）。这个不等式表明：一是地方税收是满足地方政府必要支出的主要来源，但并非惟一来源；二是地方税收以外的其他财政收入主要用于满足地方的选择支出，但也成为弥补必要支出缺口的来源；三是在必要支出为一定量的情况下，地方税收与其他财政收入在量上呈反比关系，对于其他财政收入形式难以弥补的必要支出缺口，最终要通过提高地方税负水平来平衡。换言之，地方税收一般不应低于地方政府最低限度的必要支出。因此，对于适当调整地方税收入规模的具体建议是：1.地方政府税收收入占全国税收收入的比重可以暂时不做大的调整，其理由一是与许多国家相比，我国的这一比重已经不低；二是根据中国的现实国情，为了加强宏观调控，中央必须保持足够的财力。2.地方政府税收收入占地方财政收入的比重已经很高，地方财政收入对地方税收收入的依赖程度高于许多国家，地方政府应当在增加资本收入等其他财政收入方面多下功夫，中央政府应当加大对经济不发达地区的财政转移支付力度。3.关于地方税收数额小，地方税收入占全国税收收入的比重、占地方财政收入的比重偏低，地方财政收入对共享税收入的依赖程度过高的问题，应当通过优化地方税税制结构和完善地方税主体税种来解决。从国外情况看，我国地方税收入规模并不算低，可以说是比较高了，维持现有的地方税收收入应是一个非常明智的选择，企图通过地方税制改革来提高地方税收入水平的思路是很危险的。当然，为防止地方税收收入受政策变动而影响既定收入水平，应建立一种与地方税收入变动相对应的转移支付制度，确保地方利益不因政策变动而受损。　　（二）确定地方税的主体税种从当前地方税现状、地方税收入格局及近期总体税制改革的需求看，我国地方税的改革应重点放在培养自己的主体税种上，以确保地方政府有一定规模和稳定的财政收入。对地方主体税种的选择是实现改革和完善地方税制的关键。一般来说，作为地方主体税种必须具备以下三个条件：一是税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力，对增加地方税收规模影响较大；二是在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；三是在税收制度方面严密规范，透明度高，便于征管。因此主体税种的选择必须符合经济发展实际水平和税制结构的变化，应分阶段、动态地确定地方主体税种。作为主体税种可以是单主体税种，也可以是双主体税种，就我国的实际情况看，在当前和今后一定时期内应选择双主体税种。　　近期从收入的规模来看，不作结构上的调整，应维持现有的以营业税、个人所得税为地方税主体税种地位的现状。这两个税种在目前属于税基广、税源充足、税制规范的税种，可以更好地实现收入和调节功能。鉴于未来新开征的燃油税、社会保障税、文化教育税、环境保护税等都是在原地方收费的基础上改税的，而且都是有特定用途的收入，在短期内难以作为地方税体系中的主体税种，而物业税即使近期开征了，其收入规模也不会很大，也难以构成地方税的主体税种。　　从长远发展来看。随着经济的发展，人民生活水平的提高，个人财富的增加，以及税制改革的深入，特别是总体税制改革框架的形成，建立以物业税和城市维护建设税为地方税的主体税种的条件将会成熟。因为，在我国目前地方税收的两大主体收入来源中，营业税由于税制本身的缺陷以及受增值税扩围的影响，把现行营业税中的建筑业、交通运输业、销售不动产等纳入增值税的征收范围，这样营业税的征收范围会日益减少，其收入也不足以构成地方税收入的主体，且增值税改革的方向是以增值税逐步取代营业税，待条件成熟时，将征收范围延伸到经济领域的所有经营行为。所得税变成共享税以后，从调节功能上来看，所得税更应归中央负责征管，这样一来，地方税主体税种缺失的问题将表现得更加突出。因此，为了保证地方政府有一定的税收收入规模，须将城市维护建设税作为一个独立的税种划归地方，因为城市维护建设税的税基比较广泛，收入比较稳定。同时，从政府职能调整和改革的方向来看，地方政府的主要职责是城市建设与维护，这是地方政府提供地方公共产品的主要方面。另外，随着我国经济的发展，人民生活水平的不断提高，个人财产的增加，我国将现行的房产税、城市房地产税、土地增值税等合并，转化为房产保有阶段统一征收的物业税。相应地，逐步取消目前税种共享的格局，形成诸如西方市场经济国家实行的税源共享的格局，从而割断中央税与地方税互相挤占的局面，使地方税真正成为一个独立完整的收入体系。　　（三）优化地方税体系税种的设置问题是地方税体系建设中*2核心地位的内容之一。一般而言，地方税要设置多少个税种以及什么样的税种，基本上由两个因素确定：一是分税制的量的规定性，即地方税收入规模大，税种设置相应就越多；二是分税制的质的规定性，即税种的性质。优化地方税体系，必须从地方税制体系的完整性、功能的健全性、收入的可靠性及调控的灵活性等方面出发，结合现行地方税体系的基本运行格局，统筹规划地方税制发展取向和改革目标。基于上述基本要求和客观现实，优化地方税体系必须坚持“废、改、立”。具体包括：1.废除一批。及时废除固定资产投资方向调节税、筵席税、屠宰税。因为这些税种都是收入小且征收成本高、征管难度大。而且这些税种目前已经停征。　　2.改革一批。如现行的营业税、个人所得税、城市维护建设税。这些税种的征管条例都是1994年税制改革时颁布实施的，很多都应该予以补充和完善。内外资企业所得税也要合并，同时，要统一内外资企业地方税收制度，将城市维护建设税、教育费附加扩大适用到外商投资企业。　　3.新设一批。现阶段地方政府存在很多不规范的收费现象，加重了企业和农民的税收负担，因此应从清费立税人手，适时开征一些新税种，如物业税、遗产和赠与税、环境保护税、燃油税、社会保障税、文化教育税。　　建立科学、效能、符合中国国情的地方税体系，是发展社会主义市场经济的客观要求，也是建立分税制财政体制的基本内容。按照事权与税权有机结合的原则，逐步优化中央税制结构和地方税制结构，合理划分税种和确定税率，进一步规范财政收入制度，建立起相对独立完整的地方税制度体系。