刘尚希谈“营改增”牵一发而动全身的改革

随着我国工业化进入中后期，营业税的弊端日渐凸显
所谓“营改增”，就是把现行征收营业税的行业和企业改为征收增值税，交纳营业税的纳税人变为增值税的纳税人。现行税制的整体框架是1994年税制改革时建立的，营业税是当时改革留下的一个尾巴，形成了货物的生产销售征收增值税，而服务的生产销售征收营业税的并存格局。随着我国工业化进入中后期，增值税与营业税的双轨并存导致的问题日益凸显。从2012年1月1日起，国务院决定在上海交通运输业和部分现代服务业等开展营业税改增值税试点，上海共有约13万户企业经审核确定纳入“营改增”改革试点范围。在上海试点基础上，国务院决定，自2012年8月1日起至年底，将交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点范围，由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和宁波、厦门、深圳（直辖市、计划单列市）。这样，在2012年就有9个省（直辖市）和3个计划单列市进行“营改增”试点。2013年，“营改增”试点的行业将有望扩大到邮电通讯、铁道运输和建筑安装，进一步缩小营业税的征收范围。“营改增”的最终目标是全面取代营业税，让营业税彻底退出历史舞台。
在上个世纪90年代，营业税的弊端还不突出，主要因为当时的产业结构以工业为主，产业政策的着力点也在第二产业，第三产业当时处于相对次要的地位，营业税所产生的负面影响有限。权衡利弊，在1994年税制改革时依然在第三产业保留了营业税，而且主要作为地方税，也有利于调动地方发展第三产业的积极性。经过近20年的发展，我国形成了以低端制造业为主体的产业结构，成为了所谓的“世界工厂”。产业链条短，尤其是“微笑曲线”两端的研发设计和营销在我国处于极不发达状态，使我国产业的附加价值普遍偏低，缺乏核心竞争力。在这种情况下，营业税的负面作用扩大了，严重制约了产业的分工细化、服务业的发展以及企业的转型升级。顾名思义，营业税是以营业额总额为征税对象的，俗话说的对毛收入征税，没有任何扣除。而且，每经过一道环节，都对其营业额全额征税。例如车辆租赁企业，其租赁收入要交营业税。通过租赁车辆来提供运输服务的企业，其所获的服务收入也要交纳营业税，这其中就包含了租赁服务环节的营业税，造成重复征税，加重了下游企业的税负。对于制造业来说，购买服务没有增值税发票，意味着其中所含的营业税不能抵扣，也加重了制造业的税负。在这种情况下，凡是与营业税相关的产业和企业，就会选择“大而全”、“小而全”的经营模式，尽量减少外购服务。显然，这会使产业分工细化受到抑制，不利于专业化分工和服务外包的发展。工业设计、技术服务等现代服务业对现代经济发展的作用越来越大，而营业税却起了明显的阻抑作用，妨碍了产业和企业的技术进步。因此，减少营业税的适用领域，营业税的这种负面作用就可以大大减少。同时，用增值税来替代，也使针对货物生产销售的增值税扩到服务领域，增值税环环相扣的抵扣链条就会更加完整，能更有效发挥增值税的中性作用，并减少税收流失。针对营业税显现出来的弊端，用增值税来替代营业税不失为现有条件下的一个a1选择。
“营改增”初现成效
从“营改增”试点的实际情况来看，其效应是相当明显的。这突出表现在以下几个方面：一是企业税负减轻，促进了服务业的发展。无论是试点行业和企业、还是购买服务的制造业，其税负都由此而减轻。从最早试点的上海来看，今年以来，通过在交通运输业和部分现代服务业实施“营改增”试点，减轻试点企业和下游企业税负共计达170多亿元，服务业实现了10%以上的快速增长，服务业利用外资也增长20%以上。二是促进了产业和企业转型升级，提高经济竞争力。现阶段经济的一个特点是制造相对较强，而处于制造两头的研发设计和营销较弱。在没有营业税的妨碍下，一些集团公司主动选择主辅分离，研发设计和营销就可以独立出来，提供更专业化的服务。产业链条拉长，制造业两头做大做强，整个经济的竞争力也会由此得到提升。三是促进产业分工细化，提高宏观经济效率。消除营业税重复征税和不能抵扣的弊端之后，企业发展模式就会更加趋向专业化，放弃自我提供的“全能模式”，选择外购服务的企业就会越来多。专业化条件下的协作会带来宏观效率的提高，促进产业结构调整，加快经济发展方式转变。四是促进中小企业发展，扩大就业，对当前稳增长也有重要作用。营业税覆盖的领域也是中小微企业最多的领域，减轻税负，中小微企业受益面最广。如上海，在参加“营改增”试点的企业中，属于小规模纳税人的中小微企业占到68.5%，都减按3%征收增值税，小规模纳税人的税负平均降低了40%.我国有中小企业1000多万家（不含港澳台），占企业总数95%以上，创造了50%的税收和80%的城镇就业。“营改增”将提升中小微企业的活力，有利于稳增长，也有利于稳定和扩大就业。随着“营改增”试点地区、行业扩大，上述效应将会更加显著。
“营改增”会牵动整个财税体制
增值税和营业税覆盖了我国除农业生产以外的所有行业和企业，营业税改征增值税，其产生的影响不只是交纳营业税的行业和企业，而且包括了交纳增值税的行业和企业，因为其外购服务也由于有了增值税发票而纳入了进项税的抵扣范围。从产业、企业来看，“营改增”的影响是全局性的，也是长期性的，是一个有关发展的重大举措。
“营改增”看似仅仅涉及到两个税种，即增值税扩大范围和营业税退出，实际上牵动了整个财税体制。从体制的角度观察，“营改增”是一个事关整个财税体制的重大改革举措。
先看对税制结构的影响。我国现有19个税种，如果营业税彻底退出，那意味着我国的税种减为18个，增值税将覆盖所有的行业和企业。增值税取代营业税，将是对整个税制的进一步优化。这体现在：一是进一步简化税制。2003年，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》针对税制改革明确提出了“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，这些年来的税制改革一直都是依照这个原则展开。“营改增”显然是进一步简化了我国的现行税制。二是进一步强化税制中性。税制中性原则是1994年税制改革时就提出并坚守的一条重要原则。所谓税制中性，就是让税制对市场产生的扭曲性影响尽可能将到最低，为市场平等竞争创造条件。例如，2008年实现内外资企业所得税合并，使我国税制的中性化再迈进了一步，促进内外资企业的平等竞争。增值税较之于营业税，是一个具有明显中性特征的税种，扩大增值税的范围，也就扩大了税制中性的领域，增强了整个税制的中性化。三是有利于税收征管。一方面是税种减少，征管的复杂性程度降低。一般而言，税种越多，征管就越是复杂，反之，则反是。这对降低征管成本也有明显的作用。另一方面是增值税的内在抵扣链条减少了增值税的漏洞，使销项税的抵扣变得更简单明了，在一定程度上可强化征管，减少税收流失。
再看对财政体制的影响。增值税和营业税都是中央地方共享税，只不过共享分税方式不同。国内增值税是按照比例分税，75%归中央，25%属地方，进口货物的增值税全部归中央；而营业税则是按照税目分税，铁道、中央金融保险企业的营业税归中央，其他的营业税全部归地方，成为地方的重要财权和财力来源。从当前的税收收入结构来看，增值税是我国的*9大税种，2011年国内增值税占全部税收收入的比重27%，营业税是仅次于企业所得税的第三大税种，占全部税收收入的比重达到15%.营业税在地方收入（不含地方土地出让、两权价款等没有纳入现行分税制体制的收入，以及中央转移支付收入）中的比重一般占到40%，是地方一般预算收入的重要来源。为了不影响地方利益，在没有调整体制的条件下，当前“营改增”试点过程中采取的解决办法是原来归地方的营业税改征增值税之后依然入地方库，中央不参与因试点所带来的增值税增量的分成。
如果“营改增”在全国全面推行，那该怎么办呢？可以有以下几种考虑和设想：
一是继续沿用试点时采用的办法，原来征收营业税范围内产生的增值税继续缴入地方库，归地方收入。但具体操作上会相当繁琐，也容易混库。其优点是现有财政体制可以基本不动。
二是对增值税的分享比例进行调整，中央增值税比例下调，地方分享比例上调，具体比例依据测算数据来确定，以不影响地方既得利益为基本原则。其优点是影响面小，仅仅涉及到一个税种的分享比例调整。
三是增值税的分享比例保持不变，或在调整的同时，对其他共享税种同时进行调整，例如在企业所得税、个人所得税中扩大地方的分享比例。或者把个人所得税完全划归地方税，同时调整企业所得税的分享比例。也可以统筹考虑各个税种，重新划分中央与地方的财权，重新设定中央税与地方税。这需要评价各个税种对地方行为动机、对中央收入以及对当前调结构、转方式的影响来综合权衡。涉及面广，改革难度较大。其优点是在保持中央与地方财政关系基本框架稳定的条件下，可以一并解决老体制的一些遗留问题。
四是实行“营改增”的同时，对其他税种一并改革，据此再考虑财权划分。如消费税、资源税、环境税、房产税等都有改革的空间和增收的潜力。进一步完善整个税制，调整中央与地方之间的财权划分才有扎实的基础。税制改革与财权划分改革同时进行，用一揽子方案解决税制和财政体制中不适应经济社会发展新阶段的比较突出的矛盾和问题。其优点是避免了改革的碎片化，减少改革的阵痛时间。但需要精心设计，并有决心和信心承受改革的风险压力。
五是把属于全民所有的公共资源、资产也纳入中央与地方之间的财权划分范围，把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。同时，对中央与地方事权划分也同时调整，使广义财权、事权的划分改革同步推进。这涉及到行政体制、大部制改革、公有制下的产权制度改革等重大问题，涉及面更宽、难度更大。其优点是改革的系统性、协调性、可持续性更强。
上述五个方面的设想，其难度、复杂性是逐步递增的，如何抉择，视具体情况而定。如果“营改增”在近两年全面推开，建议采取第三个设想，若是税制改革在近两年有较大进展，则可以采取第四个设想做更大力度的改革。
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