税务行政 裁量权不能太“自由”

日前，国家税务总局发布了《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发[2012]65号，以下简称65号文件），相比其他涉及具体税收政策的文件，65号文件并未引起纳税人的太多关注和重视，媒体也鲜见报道。
“正如K？C戴维斯所言：自由裁量权像斧子一样，当正确使用时，它是件工具，但也可能成为伤害或谋杀的凶器。因此规范和控制行政自由裁量权非常必要。”首都经济贸易大学财政税务学院教授丁芸说。她介绍，税务行政处罚裁量权，是税务机关根据法律、法规和规章的规定，结合税收行政违法行为的事实、情节、性质以及社会危害程度等因素，对于税务行政相对人是否给予税务行政处罚、给予何种税务行政处罚和给予何种幅度的税务行政处罚等，在法定职权范围内综合判断，并作出决定的权限。
丁芸指出，目前我国税收法律偏少，条文相对粗略，致使税法在执行过程中需要大量倚靠税务行政裁量权。税务行政裁量权作为一种行政权力，具有强制性和单方意志性，即只要行政行为没有超出法律规定的职权范围，符合税收立法目的，税务机关无需事前征求纳税人同意即可实施。但是，如果这种权力任意扩大化，就会损害纳税人的利益，因此需要规范和控制税务行政裁量权。
税务行政裁量权在税收执法中对纳税人影响很大，如何纳税、如何处罚往往由税务部门说了算。比如在对偷税行为的处罚上，税收征管法规定，对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。在处罚时，具体是处罚0.5倍、3倍、5倍还是其他，税务机关握有决定权。税务机关自由裁量权过大，容易衍生出随意执法、权钱执法等问题，进而引发税企纠纷，不少税务行政诉讼由此产生。丁芸认为，65号文件阐明了规范税务行政裁量权的必要性，提出了规范税务行政裁量权的基本要求，确定了下一步需要建立的制度。如果这些要求和制度得到贯彻落实，税收征纳环境将大为改善。
规范税务行政处罚裁量权正在进行中
近年来，税务机关在加快推进依法行政的过程中，越来越重视规范税务行政处罚裁量权，不少地方税务机关制定了规范税务行政处罚裁量权的指导意见或实施办法。
据了解，截至目前，湖南省国税局、云南省国税局、青海省国税局、湖北省国税局、福建省国税局、河南省地税局、海南省地税局和福建省地税局发布了规范税务行政处罚自由裁量权的实施办法或指导意见，以及税务行政处罚裁量基准，量化、细化和具体化了行政处罚标准。
在65号文件发布前夕，青海省国税局发布了《税务行政处罚裁量权实施指导意见（试行）》和《税务行政处罚裁量权执行参考基准（试行）》。通过这两个文件，青海省国税局规范了行政处罚裁量标准，细化了处罚幅度。指导意见依据有关法律、法规和规章对税务行政处罚裁量权的事实认定、法定情节、处罚种类和处罚幅度等作出了明确的规定。同时，从税务登记、账簿票证管理、发票管理和税款征收等9方面，对71项税收违法行为的处罚依据、处罚适用条件和裁量幅度作了细化和分解。
比如对偷税类违法行为的处理，青海省国税局将偷税类行为细分为5种，分别是伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证偷税；在账簿上多列支出或者不列、少列收入偷税；经国税机关通知申报而拒不申报偷税；进行虚假纳税申报偷税；扣缴义务人采取偷税手段，不缴或者少缴已扣、已收税款。同时结合违法情节，针对每一种偷税行为量化了处罚标准，比如对伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证偷税的违法行为，作出了以下处罚规定：
1.偷税金额占同期应纳税总额10%以下的，处50%以上1倍以下罚款；
2.偷税金额占同期应纳税总额10%以上30%以下的，处60%以上2倍以下罚款；
3.偷税金额占同期应纳税总额30%以上的，处70%以上3倍以下罚款；
4.在两年内又再次偷税或有逃避、拒绝检查及其他严重情节的，处3倍以上5倍以下罚款。
经查阅其他省、市税务机关发布的文件，也都对税务自由裁量权的行使作出了规范，减少了税务执法的弹性空间。
关注65号文件的几项硬指标
65号文件明确，行政裁量权是行政机关依法行使行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收和行政给付等职权时，根据法律、法规和规章的规定，依据立法目的和公平合理的原则，自主作出决定和选择行为方式、种类和幅度的权力。因此，规范税务行政裁量权不仅仅限于规范税务行政处罚，还包括规范税款征收、行政许可、行政强制，等等。
65号文件提出了规范税务行政裁量权的基本要求：合法裁量、合理裁量、公正裁量、程序正当和公开透明。要求各省、自治区、直辖市国税局、地税局原则上应当根据本地区税收执法实际，联合制定本地区统一适用的规范各项税务行政裁量权的裁量基准。条件不具备的地方，也可以通过沟通协商制定相对统一的裁量基准。针对当前税务行政处罚裁量权存在问题较多，引发争议较大，社会关注度较高的现状，65号文件要求各级税务机关应当将规范税务行政处罚裁量权作为规范税务行政裁量权工作的突破口，于2012年底前完成税务行政处罚裁量基准的制定工作。
规范行政裁量权还需从两方面入手
在许多税务行政诉讼中，税企双方争议的焦点问题往往是因为税务行政裁量权的行使引起的。税务行政裁量权行使不当，既会给纳税人带来税务风险，也会引发税务机关的执法风险。规范税务行政裁量权，完善税务执法程序，可以减少税企纠纷，防范税务风险。
“国家税务总局出台65号文件形成了一种导向，但规范税务行政裁量权还需要更深一步从税收法律和行政程序两方面入手”丁芸说。
首先，我国税务行政裁量权扩大的根本原因在于税收法律法规不健全，立法技术不够完善。鉴于此，在实体法方面，我国应依据现行海量的税收法规，强化立法技术，细化税法条文。只有税法内容表达清晰、规范和系统，使之更具可操作性，才能从根本上减少税务行政权力运用的空间。
其次，在程序法方面，我国应积极推进行政程序法立法。因为无论税法如何完善，都无法包揽经济百态，税收行政裁量权将始终存在。因此，只有从程序上规范行政权力，强化其本身内在的控制力，才能防止权力的滥用。此外，应完善税收征管法中对税务行政裁量权控制的法律原则，规范税收行政裁量权的法律程序，完善税务机关内部和外部对行政裁量权的运行监督机制，从制度层面控制税务行政裁量权。
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