耕地占补平衡指标转让是否征营业税

某市国土资源中心（以下简称“A中心”）与某县国土资源局签订了1份《占补平衡指标转让协议》，协议金额1000万元，要求缴纳税款后开具发票。开垦未利用土地的各项费用中，约85%的部分开具了“建筑业——其他工程作业”发票，已列入A中心经营成本。
耕地占补平衡，是新修订的《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地面积不因建设占用而减少。即建设占用多少基本农田，各地人民政府就应补充建造相应数量和质量相当的基本农田。占用单位要负责开垦新耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
国土资源部门发现可开发利用但尚未利用的土地（荒地），报上级土地资源部门审核审批后，方可对其进行开发。经过对未利用土地开垦，即平整以及灌溉管网建设等一系列处理，并经专家验收其达到耕地标准后，确认为耕地，报国土资源部备案，新增耕地面积（指标）纳入补充耕地储备库，作为补充耕地指标用于建设占用耕地的抵顶。如发生建设占用耕地情形，为不减少本省（市）耕地面积，将之前储备的耕地指标转让给耕地面积减少的土地资源管理部门。所开发耕地的土地使用权不发生转移，仍由原所有者（绝大部分为集体所有土地）使用。
那么，该行为是否属于营业税征税范围？如需缴纳营业税，按何税目缴纳？发票中的收款项目怎么填写？该款项必须从国土资源部门征收的耕地开垦费中支出，且收款项目必须填写为“占补平衡指标转让款”，如果由税务部门代开发票，但征管软件中代开发票模块中无此项目。是否允许企业申请使用自开发票，自行打印？
税收上是否对耕地占补平衡指标转让收入进行调节，有两种不同的观点。
*9种观点是不征税。因为耕地占补平衡指标转让，不属于营业税应税范畴。判定一项行为是否缴纳营业税的基本条件是：“在境内发生”、“有偿行为”、“营业税税目列举项目”等。作为耕地占补平衡指标转让这一特殊业务，在营业税税目中未列举，征税缺乏依据。
第二种观点是征税。国家制定政策不可能考虑到所有的经济行为，有些业务应当分析判断来定性或者通过国家规范性文件来明确。在国家尚无明确规定的前提下，主张征税的也有两种观点。一种观点认为，指标转让也是一种经济行为，虽然税目中未列举，但从税法原理讲，应按转让无形资产使用权处理，且不受使用人是否在本地区的限制。第二种观点认为，A公司是对其开发土地所耗费的开垦费的一种补偿，应当按建筑业税目征税，且应按扣除其支付的开垦费后的差额征收营业税。
笔者认为，这是一种特殊的营业税业务，本着鼓励的精神，按建筑业税目差额征税的观点较为合理，可抵扣的金额限于上环节开垦土地取得的建筑业发票和购买灌溉管网所取得的正规发票。但是，毕竟这类新生事物如何纳税没有明确规定，所以建议国家相关部门对此予以明确。
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