原告在行政诉讼中提出的新证据法院可否采纳

一、案情简介
2009年3月某区国税局对浩洋珠宝有限公司进行增值税纳税检查。发现该公司自2008年1月至2008年12月期间偷税62.3万元，占应纳税额9.3%.2009年4月6日区国税局作出《税务处理决定书》，责令该公司补缴税款，同时作出《税务行政处罚决定书》。该公司不服，向市国税局申请行政复议。经复议审查，复议机关认为区国税局作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿、依据准确、程序合法，决定维持。浩洋珠宝有限公司以区国税局为被告向法院提起行政诉讼。在诉讼过程中该公司向法院提交了2008年1月至2008年12月间取得的尚未抵扣的增值税专用发票29份，进项税额合计37.9万元。该公司以区国税局所认定的偷税金额错误为由要求法院判决区国税局败诉。区国税局提出，在该案调查过程中该局已在送达企业的《检查税务通知书》中明确告知企业应提供的各种资料的名称。在作出《税务行政处罚决定书》前也按照法定程序履行了各项告知义务。并明确通知该公司提供尚未抵扣的增值税专用发票抵扣联。而该公司在纳税检查、陈述、申辩及听证程序均拒绝提供。那么本案中，浩洋珠宝有限公司在行政诉讼阶段提供的新证据，法院可否采纳呢？
二、法理分折
该案实际上涉及两个问题，问题之一：在行政诉讼中原告能否提出其在行政程序中没有提出的证据？问题之二：对于在行政诉讼中原告所提出的其在行政程序中没有提出的证据，法院可否采纳？
关于*9个问题，我国《行政诉讼法》并没有作出明确规定。但是从《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第28条第2款的规定看，原告的这一权利是被允许的。根据该条款，“原告或第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据的，被告经人民法院允许可以补充证据。”这一规定实际上承认了原告在行政诉讼阶段补充证据的权利，但是同时也给行政机关一个补充证据的机会，以对抗相对人为临时抗辩。由于受相对人知识水平或法律意识等因素的影响，在行政程序中相对人没有提供相应证据或提供了相应证据但行政机关不予理睬等问题客观存在，这一条款实际上是对行政管理相对人权益的一种保护性规定。
但是对原告的这一权利如果不加以限制，则必然会影响行政机关的正常执法。实践中也确有一些相对人在行政行为实施阶段故意不提供与案件密切相关的资料。直到行政诉讼阶段才向法院提供，意欲使行政机关败诉。因此，就产生了第二个问题：对于原告在行政诉讼阶段所提出的其行政程序中没有提出的证据，法院可否采纳？
关于这一问题，*6人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》进行了明确，根据该《规定》第59条，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”本案中，作出具体行政行为的区国税局在实施检查程序时根据《税收征管法》的规定责成该公司提供与纳税有关的证明材料和有关资料；在实施行政处罚前根据《行政处罚法》的规定履行了告知、听证等法定程序，给予该公司陈述申辩的权利并要求其提供相关资料。但该公司拒不提供。对于纳税人来说，在税务机关依法进行税务检查时，向税务机关如实提供有关资料及证明材料是《税收征管法》要求纳税人履行的法定义务。也就是说，该纳税人依法应当提供而拒不提供。因此，该公司作为原告，在行政诉讼阶段提供的新证据，人民法院一般不予采纳。*6人民法院的这一规定有利于防止行政管理相对人滥用举证权利、规避自己在行政程序中的举证义务，也有利于提高行政效率。但应当注意的是，对于符合本条规定的证据，法院是一般不予采纳，而不是一律不予采纳。在审判实践中，法院根据案件的具体情况有一定的自由裁量权。
三、评述及本案所延伸的问题
对于原告在行政诉讼中所提出的其在行政程序中未提出的证据，法院可否采纳的问题，美国法院的审判规则中也有类似规定。美国*6法院在1946年的一个判决中声称：“司法审查根据以前没有提出的理由取消行政机关的决定，是剥夺行政机关考虑问题，作出裁决，说明理由的机会，这是篡夺行政机关的职能。”美国的《国家劳动关系法》中规定：“法院不应考虑任何未在委员会、它的成员、职员或机构前提出的任何反对，除非没有提出这种反对是由于可以原谅的特殊情况。”根据这个规则，法院在司法审查中只审理当事人在行政程序中提出或保留的问题。①我国*6人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条对这一问题所作的原则性规定对我国的行政执法以及行政审判都是有一定的积极意义。然而，还有一个情况不容忽视。和本案相似的案件在行政复议中也时有发生。如果被申请人在作出具体行政行为时已依法要求申请人提供证据，申请人依法应当提供而拒不提供，那么其在复议程序中提供的证据，复议机关应如何处理？《行政复议法》第28条所规定的复议机关作出行政复议决定的四种情形中并没有列举到这类情况。如果复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为，新的行为作出之后，申请人在新的复议阶段又提出新的证据，复议机关又将如何处理？根据《行政复议法》，复议机关撤销原具体行政行为的决定是针对被申请人行政行为违法或行政行为不当而作出的。但在这类情况中，被申请人并没有违法行政，其行政行为也无不当。而申请人在复议阶段所提出的其在行政程序中拒绝提供的证据又确实影响着案件本身。对这种情况的处理如果没有予以明确，势必影响行政执法的效力，影响行政行为的效率，建议在立法中进一步完善。
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