《发票管理办法》18年来首次“大修”

2010年12月20日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称“新《办法》”）自2011年2月1日起施行。
据悉，原有《发票管理办法》是1993年12月颁布的，到现在已经18年了。原《发票管理办法》（以下简称“旧《办法》”）发布施行以来，对加强税源监控、保证税收收入发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，管理办法在执行中出现了不少亟待解决的问题：一是制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善；二是对发票违法行为的处罚力度偏轻，难以有效惩处和制止发票违法行为。为了解决这些问题，有关部门对《发票管理办法》进行了修订。修订后的新《办法》增加了一些有效防范相关的违法行为的规定，对广大纳税人而言，10个方面的改动和日常使用发票密切相关。
缴销发票的单位和个人适用新办法
在适用范围方面，新《办法》将第二条修改为：“在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。”明确缴销发票的单位和个人适用该办法。
明确领用发票必备的条件和程序
在发票的领用条件和程序方面，新《办法》将原第十五条、第十六条改为第十五条，修改为：“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。”明确领用发票必备的条件和程序，特别要求税务机关必须提高工作效率，要求在5个工作日内办结领用申请。
对代开发票进行了严格的规定
在代开发票方面，将原第十七条改为第十六条，修改为：“需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。禁止非法代开发票。”明确单位和个人需要临时使用发票的，可以向税务机关申请代开；这一条款也明确了，除税务机关和国务院税务主管部门委托的单位外，其他任何单位和个人都无权代开发票。
明确发票只能加盖“发票专用章”
在发票开具方面，明确了发票填开的要求，明确发票上只能加盖“发票专用章”，加盖其它印章无效。同时指定三种情况为虚开发票行为。即原第二十三条改为第二十二条，修改为：“开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”
规范使用电脑和机具系统开具发票
随着社会进步，为适应企业信息化的发展，修订后的《发票管理办法》大力支持和鼓励企业使用电脑和机具系统开具发票，对此也做了规范，将原第二十四条、第四十三条改为第二十三条，修改为：“安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。”
要求税务机关提供发票真伪查询渠道
新《发票管理办法》还明确要求“税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。”目前不少国税系统已为广大消费者提供了到各办税服务厅现场查询、登陆各地国税网站网上查询、国税12366电话（自动语音服务和人工服务）和短信查询等多种便捷的查询渠道。
取消跨区域使用发票的审批
新《办法》将原第二十六条改为第二十五条*9款：“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。”即纳税人不能跨区域使用发票。
取消空白发票运输的审批
新《办法》将原第二十七条改为第二十六条*9款：“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。”即任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。
加大对发票违法行为惩处力度
为进一步加大对发票违法行为的惩处力度，修订后的《发票管理办法》作了以下规定：一是提高了对发票违法行为的罚款数额。对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高为50万元，对违法所得一律没收；构成犯罪的，依法追究刑事责任。二是对发票违法行为及相应的法律责任作了补充规定，包括：对非法代开发票的，与虚开发票行为负同样的法律责任；对知道或应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄或者运输的，以及介绍假发票转让信息的，由税务机关根据不同情节，分别处1万元以上5万元以下、5万元以上50万元以下的罚款，对违法所得一律没收。三是对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告，以发挥社会监督作用。
虚开发票将“连坐”受罚
税务机关多年的管理经验证明，对受票方的管理是治标不治本，抓住了开票方就控制了发票的使用和流通。因此，此次新《办法》增加了虚开发票这一规定，加大了处罚力度。而旧《办法》没有虚开发票的相关规定。
新《办法》第四十一条规定：“违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收违法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。” 通俗的说，新《办法》对虚开发票实行上下游企业“连坐”受罚的机制。即假如纳税人已经开了发票，尽管没偷漏税，但是如果取得发票的人偷漏税了，那么，开票的一方也就算是偷漏税了！
参照一下《刑法》第二百零五条的规定：“虚开增值税专用发票或者虚开用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的。”
由此可以看出，新《办法》虚开发票的规定是继承了刑法的相关规定。但新规定实际上比刑法规定的还严格。因为刑法并没有具体解释“不同主体未共同犯罪，而是分别实施虚开和骗税行为”，这种情况下，虚开发票的人是否适用偷税罪，司法界对此也是很有争议（一般认为根据罪责自负原则，虚开人只承担虚开的罪责）。但是新的发票管理办法却采取了虚开发票原罪观点，即虚开发票既要受到虚开发票的惩罚，也要受到偷税的惩罚。所以说，新《办法》对虚开的处罚力度是很大的。
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