税务机关、企业、中介——《大企业税务风险管理指引》三方谈

国家税务总局5月份正式发布了《大企业税务风险管理指引（试行）》（以下简称《指引》，就大企业风险管理的制度与目标、税务风险管理组织、税务风险识别和评估、税务风险应对策略和内部控制、信息与沟通、监督和改进等问题进行了明确。为大企业预防和控制税务风险提供了一个权威蓝本，有助于引导大企业防范税务违法行为，避免财务损失和声誉损害，真正将税务风险防患于未然。
税务机关、企业、中介机构三方由于不同的社会地位、利益角度、期望目的，《指引》对他们来说有着不同的含义，正因为这些因素，《指引》是否最终能达到其预期的效果，可以说是未知数。
一、税务机关
由于种种原因，纳税人税务成本之高，税务机关征管成本之高，已经被世人公认。如，世界银行与普华永道在2007联合公布了一份全球纳税成本的调查报告，中国内地由于“每年872小时的纳税时间、47项需缴纳的税种、77.1%的总税率”，在175个受调查国家（地区）中，排名第168位，纳税成本高居第8位。如何遵循税收效率原则，降低税收成本，我国财税体制的改革专家们已经提出了各种的方案，很多已在逐步实施。此次，《指引》的发布，就是改革的一个组成部分。
因此，如何高效利用有限的资源来更好地履行税务机关的使命，各国税务部门一直都在不懈地探索。从早期的围绕税种、税收功能设置税收管理机构结构的分税制改革，到强调以纳税人为中心，对不同类型的纳税人实行分类管理。除了技术手段的创新，管理模式也在发生变化。
国家税务总局大企业税收管理司有关负责人说道：《指引》是落实大企业税务管理新思路整套方案中的一个步骤，是大企业税务风险管理体系中的一个环节。其他风险管理措施，包括企业纳税遵从风险评估，以及在评估基础上的企业纳税遵从自查和税务重点检查等个性化管理措施，将与《指引》一道共同组成一个有机整体，实现大企业税务风险管理的总体目标。
从有关负责人的回答中，我们可以看到，《指引》预示着税务机关管理目标、管理方式、管理模式的转变。
*9，其管理目标是引导企业建立全方位的税务风险管理和内部控制机制，以参与企业制度建设的方式提前介入企业纳税管理环节，实现税务管理环节的前移，辅导企业提前防范税务风险，变发现型控制为预防型控制；切实提高纳税服务水平，建立和谐税收征纳关系。
第二，改变过去靠稽查威慑力，促使企业去发现税务风险的管理方式。税务机关管理重心适当前移，注重宣传辅导，提高税法透明度，引导企业自身识别风险、处理税务风险。而稽查工作建立在对大企业通过测评企业涉税内控机制的基础上，分析企业不遵从风险的几率和分布，并利用审计技术更有针对性地开展入户检查，既可提高工作效率，也能减少对企业经营的影响。
第三，提升纳税人自觉遵从税法的水平是税务机关追求的最根本的工作成效，那么如何利用有限的资源，有效地控制不遵从风险就是税收管理与服务的最终目的。实施分类和风险导向的税收管理模式是必然选择。
因此，企业参照《指引》建立税务风险管理制度，有利于税务机关纳税服务水平，减少稽核工作量，有利于纳税成本的降低，在不考虑各地税源争抢这一因素外，对企业建立税务风险管理有着积极的推动动力。
二、企业角度
这么好的税收管理模式的改变，对企业来说有着极大的魅力，与其他企业相比，大企业的生产经营管理比较复杂；通常能够运用*7的科技手段，特别是信息科技手段来从事管理；通常跨区域或跨国经营；具备较为规范统一的内部管理制度与办事程序；合规、遵从的主观意愿相对较强。但是企业主观上虽然有较强的意愿，现实中依然存在不遵从的现象，有的甚至十分严重。
（一）税务环境
据有关资料对我国纳税人的调查统计，当企业出现税务危机时，超过八成多的企业会选择找熟人、花钱去“摆平”；有2%的企业会通过法律的手段来解决争端；其余的会采取被动的接受补交税款和罚款。从上述现象可以看出，我国的税务环境和公民的纳税意识及税务法制化的建设还有待于加强和提高，这是一个全社会的问题，而不仅仅是税务机关的问题。
由于大的税务环境，企业的税务风险不在于预防和控制，而在于事后的补救，导致了企业治理层和管理层的纳税态度和观念的不够正确。许多企业基本上是以“亡羊补牢”的方式对付层出不穷的税务风险。治理层和管理层的观念改变并不是一朝一夕的事情，有赖于整个税务环境的改变。
（二）企业习惯于从应税事实的外在形式审视自身的征税结果。《指引》依循税收源于交易的客观规律，在企业税收风险管理实施的各个阶段，特别是日常税收风险控制阶段，作出一系列结合企业战略规划、经营决策、重大经营活动等的策略安排，真正使企业抓住了问题的核心和关键。但是无论是税务机关还是企业普遍忽视从决定应税事实的交易中发现产生税收风险，而是从外在形式审视自身的征税结果，这已是习惯，要改变习惯也许需要经历较长时间。
（三）企业自身的一些局限性企业对于税法的适用有自己的看法，事后税务部门做出不同的解释；在一些问题上，企业从自身的角度出发，对税法的理解有时带有一定的主观性和片面性；企业内部控制不健全，涉税业务处理发生疏漏；有的企业税收筹划过度，引出违章行为。
以上三点因素，可以说阻碍着大企业对于《指引》的引入。可以说，企业对《指引》引入的动力不足。税务机关期望的税务风险管理机制必然要随着整个税务环境的改善、企业纳税态度和观念的正确转变等才能逐步建立起来。
三、中介机构
《指引》有利于中介机构开拓新的业务。由于税务中介机构有着特殊的专业团队和专业知识，在企业识别、防范企业税务风险、建立税务风险控制制度等方面均存在一定经验和案例。企业在税务风险管理组织、税务风险识别和评估、税务风险应对策略和内部控制、信息与沟通、监督和改进等方面，均可以聘请中介机构来发挥作用。有利于中介机构开拓新的业务，笔者认为中介机构乐于推定企业建立税务风险管理制度。
总之，《指引》为大企业预防和控制税务风险提供了一个权威蓝本，有助于引导大企业防范税务违法行为，避免财务损失和声誉损害，真正将税务风险防患于未然。但是由于存在历史和现实的许多原因，企业建立起税务风险管理机制肯定需要经历较长的过程。
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