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营改增风险何在

来源：高顿 2017-07-13

　　作为一项重大的制度创新，营改增的步伐在加快。从2012年1月1日试点启动，到2013年8月1日转入全国分行业推进，2014年1月1日扩大行业范围，铁路、邮政服务纳入改革。按照改革的步骤，营改增将在“十二五”时期内完成，让营业税彻底退出历史舞台。也就是说，今明两年之内，营改增这项改革将画上句号。

　　营改增是政府与市场关系调整的重要标志

　　正确处理好政府与市场的关系，是中国经济体制改革的关键。那么，怎样才能正确“处理”？中共十八届三中全会指出一个方向，即让市场在资源配置中发挥决定性作用。就此来看，营改增将为市场发挥决定性作用提供更优的税收环境。

　　1994年以来，在生产税中，中国货物和劳务实行不同税制，货物征收增值税、劳务征收营业税。这种二元税制使制造业与服务业彼此分离，难以融合，使二三产业的发展都受到妨碍。而且，营业税具有重复征税特征，对产业分工的细化具有明显抑制作用。而增值税却可以克服营业税的这个弊端，它的中性化特征有利于产业分工与协作，也有利于制造业与服务业的融合发展。营改增统一了货物、劳务的税制，为避免重复征税的“小而全”、“大而全”的情况不会再现，市场推动的专业化分工与协作不再有税收的阻碍。制造业购买服务，可以获得增值税发票，其进项税得以抵扣，与不能抵扣的情形相比，减轻了制造业的税负，鼓励制造业购买服务，而不是自己提供，尤其是生产性服务，如技术研发服务、技术转让和咨询服务，服务业的市场也由此扩大。这对促进工业服务化具有明显的激励效应。很显然，因营业税而产生的税收障碍被消除，更有利于发挥市场的决定性作用。

　　进一步分析，营改增的效应不是单边的，还有利于更好地发挥政府的作用。自2008年以来，政府的作用主要是放在需求方面，以政府投资来带动扩大社会总需求。实行营改增，改善企业的税收环境，减轻产业升级的税收负担，这无疑是转向了供给方面。这意味着政府作用的基点出现明显的变化，从以需求为主要作用基点转向以供给为主要作用基点，从以拉动增长的短期考虑为主要目标，转向以促进产业结构升级的长期考虑为主要目标。改善供给，让供给创造的长期需求来为中国发展提供内生动力，这将成为中国新时期政府发挥作用的新路径。营改增是一个标志性事件，也许表明，单纯的凯恩斯主义经济政策在中国行将终结。

　　营改增下一步改革面临的风险

　　营改增越是向前推进，其复杂性也随之提高，面临的不确定性和风险也随之扩大。这主要表现在如下几个方面：

　　一是营改增剩余行业的税制设计风险。增值税的具体设计难度基于不同的产业而不同。一般地说，对于制造业来说，也就是针对货物的增值税设计相对较易；而对于服务业，针对劳务的增值税设计相对较难。其难就难在税基的确定和抵扣的认定上。从理论上看，税基就是增值额，容易确认，但一旦涉及具体的行业，问题就变得十分复杂，最典型的莫过于金融服务业。例如银行，既有直接收费的业务，也有间接收费的业务。前者相对明确，后者却很难以确定。从事存贷款金融业务，其增值额是利差，但服务对象是存款人和贷款人，无法针对利差来征收增值税并给服务对象开出增值税发票。发达国家至今也没有解决好这个问题，通常是采取变通的办法。现在还未实施营改增的行业，如建筑业、电信业、金融业、不动产交易，都是难度大的行业，其增值额的确认和抵扣认定需要比其他行业多得多的信息，需要大数据的支撑，其中蕴含的不确定性和风险明显增大。

　　二是营改增过程中税率统一的风险。按照税收中性要求，应当减少税率档次，实现基本统一。税率档次越多，意味着不同行业的税负水平不同，而不同行业是相互联系、甚至是相互融合的，行业边界越来越模糊，不同的税率会产生类似于分设税制的负面效果，妨碍产业结构的合理化和升级。

　　而从现实来看，除了原有的17%和13%两档税率，营改增过程中又根据参与试点行业的实际承受能力增设了11%和6%的两档税率，加上出口零税率和优惠税率，税率档次变得越来越多。实际的做法虽然是过渡办法，与税收中性化的要求却是相悖的。税收非中性会导致资源配置效率下降，产生效率损失。这种风险值得高度关注。而若要消除这种风险，又面临着另一种风险，要么一些行业的税负上升，企业难以承受，要么大幅度减税，财政难以承受。如何权衡，这本身也是一种风险。

　　三是营改增过程中税收优惠的风险。针对增值税实施税收优惠，其结果与想要达到的目标可能背道而驰。例如，免税或对生活必需品实行优惠税率。增值税征收是一个链条，免税的结果可能是进项税无法得到抵扣，实际税负是加重了还是减轻了是不确定的。对生活必需品实行优惠税率，是基于穷人承担的相对税负要高于富人的假设。这个假设是否成立，取决于许多严格的条件，如税负全部转嫁给消费者、所有收入都用于消费、消费方式是同质的，否则，以减少税收换来的不是公平。也有研究证明，增值税不是累退的。这至少说明，增值税是否具有累退性，是不确定的。针对增值税实施税收优惠的依据是不确定的，其结果也就可想而知。

　　四是征管风险。在营改增过程中，征管机构的分工和征管的方式都在变化。营业税原来是地方系统征管，而增值税是国税系统征管，营改增则会打破国税和地税之间原有的分工，原由地税系统承担征管工作移交给国税系统，这个移交过程会引发诸多的不确定性和征管风险。此外，对货物征收增值税已有成熟的一套做法，而对服务征收增值税则有许多东西需要重新探索，过去的经验并不能派上用场。正如前面所说的，服务业的增值额确定和抵扣的确认难度远远超出制造业，需要更多复杂的信息，征管方式面临新挑战。

　　五是营改增引发的财政风险。根据静态估算，营改增到位后的减税规模约达9000亿元，大规模减税虽然有利增强经济增长后劲，但会扩大财政的短期风险。尤其是在经济增长趋缓导致财政收入增长快速回落的条件下，营改增减税与经济放缓减收同时出现，意味着两种风险叠加在一起，可能会造成财政风险扩大。其表现出来的结果可能是短期内赤字加大、债务增加。有意识地主动扩大财政风险，支持营改增，激活经济社会活力，促进产业转型升级，符合战略目标。但长期与短期怎么结合、分寸如何拿捏，需要高度重视，不可掉以轻心。

　　六是营改增引发的地方政府风险。营改增引发出地方税的构建问题。营业税是地方重要税种，改成增值税之后，地方稳定的税收收入何来？是调整增值税分享比例还是把其他税种划给地方，这不只是给地方多少税收的一个数量概念，而是涉及构建什么样的地方税体系。这是因为，不同的地方税体系对地方政府行为产生的影响不同。

　　从现阶段的要求来看，地方政府职能转变应当与经济发展方式转换、扩大消费的战略方向一致。从这个角度分析，中国的地方税应当主要以消费为税基，而不是相反。营业税、分享的增值税是当前地方税收收入主要来源，但其税基都是落在生产上。显然，这不利于转变经济发展方式和扩大消费的。如何使地方税既满足地方财力的需要，又能正确地引导地方政府行为方向，是营改增引发出来的一个重大问题，也是纠正现有地方税偏差的一个机会。把握好这个机会，那就是机遇；若是没把握好，就是巨大风险。

　　要应对上述六大风险，必须改变传统的确定性思维方式和线性认知方式，要有应对营改增下一步改革风险的充分准备，包括知识准备、方案准备、纠错准备、承受不良后果的准备等，避免无风险准备所导致的措手不及和忙乱应对。

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